В Государственную Думу на рассмотрение был внесен законопроект № 546226-7 , основной задачей которого является улучшенный контроль в сфере госзакупок, формирование вертикали процедурного контроля и обеспечение единства правоприменительной практики и методологии реализации контрольных полномочий на федеральном и региональном уровнях.
Контроль за соблюдением закона о контрактной системе и контроль в сфере госзакупок осуществляется перечисленными ниже органами (на основании ч. 1 ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе»):
Перед Правительством РФ стояла задача – максимально снизить коррупционные риски и исключить несвойственные контрольным органам функции. В упомянутом нами законопроекте содержится предложение об установлении запрета на возложение функций по централизации закупок на органы контроля. Единственное, речь здесь не идет о случаях, когда контроль полномочий в соответствии с частью 5 статьи 26 Закона «О контрактной системе» или ч. 3 ст. 26 осуществляется:
При этом, когда дело касается данного исключения, не допускается возложение на одно должностное лицо упомянутых выше органов обязанностей:
С целью формирования вертикали процедурного контроля и единой методологии реализации контрольных полномочий и правоприменительной практики на региональном и федеральном уровнях в законопроект № 546226-7 был включен пункт об утверждении единого порядка осуществления контроля в сфере закупок.
Контроль в сфере госзакупок органами контроля, речь о которых шла ранее в статье, осуществляется в отношении (ч. 2 ст. 99 закона «О контрактной системе»):
Такой контроль осуществляется в соответствии с порядком, утвержденным Правительством РФ, который должен предусматривать, в частности:
Когда юридическим лицам предоставляются бюджетные инвестиции, упомянутые в тексте абз. 2 п. 1 ст. 80 БК РФ , в силу указаний ч. 5 ст. 15 закона «О контрактной системе» на юрлицо при осуществлении им закупок за счет бюджетных средств распространяются положения данного закона, регулирующие деятельность заказчика в определенных БК РФ случаях и пределах.
Важно! Чтобы повысить эффективность расходования бюджетных средств, в текст законопроекта № 546226-7 был внесен пункт, согласно которому вложения закона «О контрактной системе» (относящиеся к контролю в сфере закупок, аудиту и мониторингу закупок) распространялись бы на юридических лиц, получивших бюджетные средства.
В соответствии с рассматриваемым нами законопроектом, в ст. 99 закона «О контрактной системе» будет включена новая ч. 3.1, в которой будет говориться об установлении возможности органов исполнительной власти субъекта РФ на основании соглашений между субъектами РФ и расположенными на их территориях муниципальными образованиями осуществлять полномочия органов местного самоуправления муниципального района или городского округа при наличии у первых и вторых полномочий на осуществление контроля в сфере закупок.
Правительство РФ установит порядок проведения оценки эффективности деятельности органов контроля, который в обязательном порядке будет предусматривать:
Ошибка: Правительство РФ не борется с коррупционными рисками в сфере госзакупок.
Действующим законодательством предусмотрены три типа контроля, ведомственный, общественный, и осуществляемый самими участниками закупок. Рассмотрим эти виды контроля подробно.
Сфера госзакупок, регулируемая Законом № 44-ФЗ, является комплексной многоуровневой системой, которую необходимо контролировать на каждом этапе от планирования и проведения процедур до заключения и исполнения обязанностей сторон по контрактам.
В соответствии со ст. 100 Закона №44-ФЗ, за происходящим в сфере закупок предусмотрена необходимость контроль со стороны целого ряда государственных ведомств . Так, официальный надзор в данной сфере осуществляют, согласно закону, госорганы, госкорпорации "Росатом" и "Роскосмос", а также управляющие органы государственных внебюджетных фондов.
На муниципальные органы возложена обязанность осуществлять ведомственный контроль за тем, чтобы участниками и заказчиками соблюдалось законодательство РФ в целом, законы о закупочной деятельности, а также все соответствующие НПА.
Для получения полного доступа к порталу ПРО-ГОСЗАКАЗ.РУ, пожалуйста, зарегистрируйтесь . Это займет не больше минуты. Выберите социальную сеть для быстрой авторизации на портале:
ФАС и его региональные отделения осуществляют непосредственный контроль и проверки над закупочными процедурами и принимают жалобы от обеих сторон (заказчика и исполнителя). Антимонопольный орган имеет право при выявлении каких-либо нарушений выдать предписания об их устранении и приостановить процедуру исполнения контракта. Помимо этого, ФАС обладает полномочиями и вовсе отменить процедуру и внести поставщика в реестр недобросовестных исполнителей в случае уклонения от исполнения контракта .
Функция контроля закупочной сферы со стороны общественности является инновацией, впервые появившейся в 44-ФЗ. Однако вопрос общественного контроля закупок на практике неоднозначен, так как полномочиями контроля, как госорганы, общественность этот закон не наделяет. Как же общественный контроль по 44-ФЗ осуществляется на практике?
Закон № 212-ФЗ, целиком посвященный вопросу общественного контроля, формулирует следующие возможные его типы: мониторинг, проверка, экспертиза, обсуждение, слушания, а также "другие формы взаимодействия".
В случае проведения общественной проверки запрос документации заказчику направить можно, однако здесь возникает другой юридический нюанс: инициатором проверки, согласно 212-ФЗ может быть только ограниченный круг лиц, таких, как Общественная палата РФ, и только в случаях, предусмотренных законодательством. Сама общественная организация таким инициатором проверки быть не может.
Чтобы определить поставщика, подрядчика или исполнителя, прежде всего необходимо запланировать электронные процедуры. Получить электронную подпись. Выбрать площадку, которая наилучшим образом подойдет вашей организации, и зарегистрироваться. Далее сформировать документацию и извещение, провести процедуры и определить поставщика и заключить контракт с учетом особенностей каждого из способов закупки.
Смотрите решения для каждого электронного способа: аукцион, конкурс, запрос котировок, запрос предложений.
Согласно Закону № 44-ФЗ (ст. 101), заказчику вменяется обязанность осуществлять контроль над исполнением условий контракта поставщиком. Наряду с этим закон предписывает заказчику в тех ситуациях, когда поставщик фактически не выполняет работы самостоятельно, а привлекает исполнителей субподряда, также осуществлять контроль над таковым привлечением.
Итак, заказчик обязан осуществлять контроль над привлечением субподряда поставщиком. Как ему это делать? В самом 44-ФЗ не прописано, каким образом заказчик должен контролировать привлечение субподрядчиков .
Однако, заказчик может в вопросе контроля над субподрядом ориентироваться на разъяснения Минэкономразвития РФ, которое утверждает, что достаточным подтверждением факта привлечения субподряда для заказчика будут любые документы, относящиеся к конкретному выполнению работ, то есть, договора, акты и платежные поручения.
Также, согласно ч. 15 ст. 95 Закона № 44-ФЗ заказчику вменяется в обязанность в одностороннем порядке разорвать контракт, если поставщик нарушил обязательное условие о привлечении в качестве субподрядчиков субъектов СМП и СОНО . Такое нарушение фактически приравнивается к несоответствию требованиям документации или предоставлению ложных сведений.
Читайте самые актуальные комментарии по острым темам в сфере госзакупок в журнале «Госзакупки.ру»
Контрольный орган в сфере закупок , его функции, полномочия, цели и субъекты, за которыми ведется контроль, четко определяются действующим законодательством. О том, какими нормативно-правовыми актами регулируются перечисленные вопросы, какие органы являются контролирующими и кто еще может контролировать тендерные процедуры, расскажем в статье далее.
Проведение тендеров регламентируется достаточно большим пластом нормативно-правовых актов. Самым информативным в части контроля процедуры торгов является закон «О контрактной системе в сфере закупок…» от 05.04.2013 № 44-ФЗ (далее — закон № 44-ФЗ). Этот правовой источник раскрывает всю схему контрольных органов, их функции, полномочия, а также обозначает контролируемых субъектов и другие моменты данной проблемы.
Однако назначение конкретного органа в качестве курирующего звена производится в каждом случае соответствующими подзаконными актами. При этом закон № 44-ФЗ выделяет несколько ступеней контроля. Он определяет, что курирующую деятельность могут вести не только властные органы, но и общественные институты или даже обычные граждане. Рассмотрим все эти нюансы подробнее…
Система контроля является трехуровневой и предусматривает его осуществление на федеральном, региональном (на уровне субъектов РФ) и муниципальном уровнях.
Классифицируя по контролирующим субъектам, закон № 44-ФЗ разделяет все виды контроля на 3 группы:
Не знаете свои права?
Первый вид мы подробно разобрали выше. Однако к перечисленным органам можно добавить еще такие государственные корпорации, как «Росатом» и «Роскосмос». Ведомственный контроль заключается в наблюдении государственными органами и корпорациями за деятельностью подведомственных им заказчиков.
Второй тип контроля осуществляется заказчиком (организатором) тендера. Эта функция заключается в курировании поставщика при выполнении им контракта. Также заказчик следит за субподрядчиками и соисполнителями по договору. При этом уровни такого контроля законодателем не ограничены, поэтому заказчик может отслеживать соблюдение норм о торгах на всех уровнях (федеральном, региональном, муниципальном).
Последний способ контроля проводится:
Все эти звенья обладают достаточно большими полномочиями, которые осуществляют от своего имени. Например, они могут:
Таким образом, органов, контролирующих проведение тендеров, достаточно много. Самым главным, постоянным и универсальным ведомством в этой системе можно назвать Федеральную антимонопольную службу РФ. Кроме того, участники торгов могут обращаться и к общественному контролю. Общественные объединения и граждане обладают широким спектром прав — вплоть до обращения в судебные органы за защитой интересов другого лица или нескольких заявителей. Такие возможности даны общественности в том числе с целью недопущения коррупции при проведении торгов.
1. На каких этапах закупок участие бухгалтерии обязательно, а на каких - рекомендовано?
2. Как при составлении документов по закупкам учесть требования бухгалтерского учета и отчетности?
3. Как организовать контроль закупок со стороны бухгалтерии?
Специальных разъяснений по данным вопросам законодательство не содержит. Поэтому при организации внутреннего финансового контроля в сфере закупочной деятельности учреждения рекомендуем воспользоваться разъяснениями, приведенными ниже.
В сфере закупок предусмотрено четыре основных вида контроля:
2) Казначейство России, региональные и муниципальные финансовые органы, которые выполняют функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов, а также органы управления государственными внебюджетными фондами.
Такой казначейский контроль начнет функционировать с 1 января 2017 года (ч. 5 ст. 99 , Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ). Проводить его будут по правилам , утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2015 г. № 1367 ;
3) органы финансового контроля - Казначейство России, органы исполнительной власти субъектов РФ, местные администрации, региональные и муниципальные финорганы, которые контролируют финансово-бюджетную сферу (п. 3 ст. 265 Бюджетного кодекса РФ , ч. 8 ст. 99 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ , Правила , утвержденные ).
Данный перечень контролирующих органов приведен в части 1 статьи 99 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.
Проверки ФАС России и аналогичных региональных и муниципальных ведомств
Для контроля в сфере закупок ФАС России и аналогичные контролирующие региональные и муниципальные ведомства проводят:
Функции контрольных органов, которые будут проводить проверки, и их иерархия определены Законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ . Кроме того, порядок координации действий центрального аппарата ФАС России и его территориальных органов приведен в приказе ФАС России от 13 октября 2015 г. № 955/15 .
Так, ФАС России включает в план проверок только закупки для федеральных нужд. А вот внеплановые проверки может проводить в отношении всех закупок. В частности, центральный аппарат ФАС России рассматривает жалобы и проводит внеплановые проверки по закупкам на сумму от 1 млрд руб., а по гособоронзаказу - от 25 млн руб. Также ФАС России согласовывает контракты с единственным поставщиком:
Следовательно, если такая информация (жалобы) поступит в территориальные органы ФАС России, они передадут ее в центральный аппарат.
Контрольные органы субъектов РФ проводят внеплановые проверки закупок для нужд субъекта РФ и находящихся на его территории муниципальных образований, а по плану проверяют только закупки для нужд субъекта РФ.
Контрольные органы местного самоуправления проводят плановые и внеплановые проверки закупок только для нужд соответствующего муниципального образования.
Процедуры электронных аукционов контролирует только ФАС России.
Однако если органы контроля в отношении одной и той же закупки примут противоречивые решения, то применяют решение органа более высокого уровня.
Указанный порядок следует из частей и , 17-20 статьи 99 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ и приказа ФАС России от 13 октября 2015 г. № 955/15 .
Во время проверок ФАС России, в частности, устанавливает:
Не проверяют результаты оценки заявок по следующим критериям:
одной и той же постоянно действующей комиссии по закупкам и ее членов;
Другая периодичность плановых проверок установлена в отношении каждой специализированной организации и комиссии по закупкам, которая действует не на постоянной основе. То есть такие комиссии создают, а специализированные организации привлекают только для одной конкретной закупки. Их могут проверить не более одного раза за период каждой закупки.
Внеплановые проверки проводят:
Это исчерпывающий перечень оснований для внеплановой проверки. А значит, проверять заказчика по другим основаниям нельзя. Так, органы контроля не вправе провести проверку контрактной службы, управляющего, комиссии по закупкам при согласовании контракта с единственным поставщиком, когда открытый конкурс признан несостоявшимся .
Если внеплановую проверку проводят на основании жалобы участника по ее результатам и рассмотрения жалобы, принимают единое решение. То есть контролирующий орган не может вынести два различных решения. Например, признать действия заказчика, которые обжалует участник, правомерными и принять решение о выдаче предписания.
Порядок казначейского контроля утвержден приказом Минфина России от 4 июля 2016 г. № 104н . В его рамках будут проводить сквозную проверку в единой информационной системе (ЕИС) сведений о каждой закупке (начиная с планирования и до включения в реестр контрактов данных о соответствующем контракте).
Данный вид контроля вступает в действие с 1 января 2017 года. Об этом сказано в части 5 статьи 99, статьи 114 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.
Казначейство России и аналогичные региональные и местные органы проверяют заказчиков и других субъектов контроля в отношении:
Кроме того, Казначейство России проверяет деятельность региональных и муниципальных органов финансового контроля в части соблюдения ими Закона о контрактной системе .
Полный перечень вопросов финансового контроля приведен в части 8 статьи 99 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, пункте 6 Правил, утвержденных постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1092 .
Порядок финансового контроля на каждом уровне устанавливают Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, местная администрация (ч. 11 ст. 99 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ). Так, на федеральном уровне Правила контроля утверждены постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1092 .
При плановых и внеплановых проверках контрольный орган в сфере закупок вправе на основании письменного запроса получать документы и информацию, необходимые для проведения проверки. Кроме того, проверяющие при предъявлении служебных удостоверений и приказа (распоряжения) о проведении проверок имеют право беспрепятственного доступа в помещения и на территории, которые занимают субъекты контроля .
По правонарушениям, которые совершены до 1 января 2014 года, действует особый порядок. По общему правилу нарушителя привлекут к ответственности по нормам закона, который действовал в то время (ч. 1 ст. 1.7 КоАП РФ). Но есть особенности.
Такие разъяснения приведены в письме ФАС России от 21 января 2014 г. № ИА/2111/14 .
Если органы контроля обнаружат признаки уголовного преступления, в течение двух рабочих дней они уведомят об этом правоохранительные органы (ч. 29 ст. 99 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ).
Заказчик также должен контролировать то, как поставщик (подрядчик, исполнитель):
Следует отличать целевое использование бюджетных средств от эффективного - это разные вопросы. Однако, как правило, органы государственного контроля проверяют их одновременно. Поэтому учреждение при самостоятельной проверке целевого расходования средств одновременно должно оценивать и эффективность расходов .
Нецелевым использованием признается направление бюджетных средств на цели, которые не предусмотрены условиями их получения. Условия и цели использования устанавливаются в решении о бюджете, бюджетной росписи, бюджетной смете или другом документе, на основании которого из бюджета предоставлялись средства.
Такие требования установлены пунктом 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса РФ.
Цели расходов определяются в смете по бюджетной классификации, а именно по и .
Целевые статьи расходов бюджетов обеспечивают привязку бюджетных ассигнований:
- к государственным (муниципальным) программам;
- к направлениям деятельности органов власти и наиболее значимых учреждений, которые не включены в программы;
- к расходным обязательствам, которые должны быть исполнены за счет средств соответствующего бюджета.
Коды видов расходов (КВР) в свою очередь детализируют целевые статьи. Перечень и правила применения КВР приведены в подпункте 5.2 раздела III и приложении 3 указаний, утвержденных .
В учреждениях нецелевое использование бюджетных средств проверяют в том числе по КВР. К примеру, учреждению выделили средства на капремонт здания по КВР 243 «Закупка товаров, работ, услуг в целях капитального ремонта государственного (муниципального) имущества». Но ремонт не провели, зато купили служебный автомобиль. Такая трата и есть нецелевка.
Чаще всего разъяснения выпускает Минфин России в своих письмах. Причем можно обратиться в министерство с запросом или воспользоваться более ранними разъяснениями.
На практике контролеры могут квалифицировать нецелевое использование бюджетных средств еще в таких случаях:
В декабре 2015 года экономист казенного учреждения «Альфа» А.С. Кондратьев составил проект сметы на 2016 год и расчет плановых сметных показателей к бюджетной смете.
В расчете плановых сметных показателей экономист отнес расходы на приобретение командированными сотрудниками проездных билетов на КВР 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд». Однако на основании указаний , утвержденных приказом Минфина России от 1 июля 2013 г. № 65н , выдача денег сотрудникам на билеты отражается по КВР 112 «Иные выплаты персоналу казенных учреждений, за исключением фонда оплаты труда».
На стадии оплаты обязательств важно организовать правильное взаимодействие с органами Казначейства России, которые при санкционировании кассовых заявок проверяют правильность применения КВР и остатки ЛБО по ним (п. 10 Порядка , утвержденного приказом Минфина России от 1 сентября 2008 г. № 87н). Когда Казначейство России не принимает заявку, не старайтесь «пропихнуть» платеж по любому коду вида расходов.
Если код был неверно определен при утверждении сметы, то предварительно обратитесь к ГРБС с просьбой внести изменения в смету . Если ошиблись органы казначейства, то обязательно направьте им письмо с обоснованием своей позиции. Без документального подтверждения при проверках контролеры могут «не поверить», что на неправильном КВР настаивало Казначейство России, и тогда предъявят обвинения в нецелевом использовании.
Нарушение целевого использования можно выявить не только по КВР, но и с помощью сопоставления других аналитических признаков.
Проверять целевое использование средств в прошедших периодах можно:
При этом контрольные мероприятия можно проводить как в отношении отдельных вопросов (например, правильности отражения контрактов по кодам видов расходов), так и отдельных участков учета (нецелевое использование материальных запасов).
Конкретный тип контрольного мероприятия, порядок и сроки его проведения, а также перечень изучаемых вопросов учреждение определяет самостоятельно исходя из требований собственных регламентов или соображений целесообразности.
Анализ отклонений между начисленными и исполненными расходами с одной стороны и утвержденной сметой учреждения с другой - это один из основных способов, который применяют ревизоры финорганов, чтобы выявить нецелевку.
В общем случае методы государственного финансового контроля основываются на сопоставлении однородных данных, которые содержатся в различных документах, таких как:
Внутренним ревизорам учреждения при проведении собственных мероприятий последующего контроля целесообразно использовать аналогичные методы. При этом для сокращения трудозатрат придерживайтесь логической последовательности в изучении и систематизации данных. Так, в ходе комплексной проверки целевого использования средств за прошедший год сверяйте по порядку друг за другом:
Для удобства сведите результаты сверки по всем двадцатизначным кодам классификации расходов бюджетов в табличную форму. В идеале при сопоставлении все позиции должны быть равны. То есть расходы должны быть начислены в отчетном году в объеме ЛБО (ассигнований) и в этой же сумме должны быть оплачены.
Чтобы проверить результат исполнения сметы, служба внутреннего контроля должна формировать такую таблицу по данным бухучета в целом за год. В том случае, если бухгалтерия учреждения будет использовать данный метод сопоставления на этапе текущего контроля ежеквартально (или ежемесячно), нужно учитывать, что смета еще не исполнена. В конце квартала причиной отклонений может быть обычная разница между датой оплаты и датой оприходования.
Выявленные отклонения - это сигнал для дальнейшего анализа. Чтобы установить причину расхождений, изучите все операции, которые в сумме дают неверное значение по коду расхода бюджета. В случае необходимости проверьте первичные документы по «подозрительным» бухгалтерским проводкам. Причиной несовпадения данных может оказаться обычная бухгалтерская ошибка.
Если у учреждения есть сомнения в правильности или достоверности каких-либо данных, то сверку проводите только после анализа и выявления нарушений. В этом случае можно будет избежать сопоставлений с ошибочными данными и сосредоточиться на анализе только тех позиций, в которых выявлены отклонения.
То есть перед сопоставлением данных об исполнении сметы убедитесь в правильности:
Предотвращение нецелевого расходования бюджетных средств - очень важная задача внутреннего финансового контроля учреждения.
За нарушение принципа целевого использования бюджетных средств учреждение, его руководителя или других ответственных сотрудников могут привлечь к административной, бюджетной или уголовной ответственности. Это произойдет, если проверяющие со стороны обнаружат ошибку. Причем ответственности не избежать, даже если вы исправите обнаруженное нарушение в ходе проверки. Правомерность такого подхода подтверждается арбитражной практикой (см., например,
