Федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение. Порядок опубликования и вступление в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат федерального собрания. Законодательный процесс в Российской Федерации

Нередко и у налогоплательщиков, и у контролирующих органов возникают проблемы c определением точной даты, c которой начинает действовать тот или иной нормативный правовой акт. Проанализируем наиболее сложные ситуации из практики

В статье 15 Конституции РФ установлено, что законы подлежат официальному опубликованию для всеобщего сведения. Неопубликованные законы не применяются и не влекут правовых последствий. Также не подлежат применению любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не были опубликованы официально.

Официальным опубликованием для большинства нормативных правовых актов считается первая публикация их полного текста в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Это указано в статье 4 Федерального закона от 14.06.94 "№" 5-ФЗ (далее - Закон "№" 5-ФЗ) и пункте 2 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.96 "№" 763 (далее - Указ "№" 763).

В самом нормативном правовом акте может быть указана дата, c которой он вступает в силу, например c 1 января 2011 года или со дня его официального опубликования. Если такого указания в документе нет, следует руководствоваться специальными правилами, установленными для различных видов нормативных актов в Законе "№" 5-ФЗ и Указе "№" 763. Большинство нормативных правовых актов вступает в силу одновременно на всей территории РФ по истечении определенного количества дней после дня их официального опубликования (таблица ниже)1. Именно c подсчетом этих дней и определением даты первой официальной публикации нормативного акта возникает больше всего проблем.

Таблица. Порядок вступления в силу некоторых видов нормативных правовых актов

Вид нормативного правового акта	Порядок вступления в силу*
Федеральные конституционные законы		"Российская газета" или "Собрание законодательства Российской Федерации" либо "Парламентская газета"
Федеральные законы
Акты палат Федерального Собрания
Акты законодательства о налогах (за исключением актов, вносящих изменения в НК РФ в части установления новых налогов)	Вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу
Акты законодательства о сборах (за исключением актов, вносящих изменения в НК РФ в части установления новых сборов)	Вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования
Федеральные законы, вносящие изменения в НК РФ в части установления новых налогов и (или) сборов	Вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования
Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер		"Российская газета" или "Собрание законодательства Российской Федерации"
Иные указы и распоряжения Президента Российской Федерации (в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера)
Постановления и распоряжения Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций	Вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования
Иные постановления и распоряжения Правительства РФ (в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера)	Вступают в силу со дня их подписания
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России и затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер	Вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования	"Российская газета", "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти"
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, но содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи c этим официальному опубликованию	Вступают в силу со дня их государственной регистрации в Минюсте России и присвоения номера
* Порядок, приведенный в таблице, применяется, если в самом нормативном правовом акте не установлена точная дата вступления его в силу либо не указан иной порядок вступления этого акта в силу.

Официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или "Парламентской газете" либо "Собрании законодательства Российской Федерации" (ст. 4 Закона "№" 5-ФЗ). Как определить дату первой публикации, если закон опубликован сразу в нескольких изданиях, но даты выхода этих изданий не совпадают?

"Российская газета" выходит ежедневно, а "Собрание законодательства Российской Федерации" и "Парламентская газета" - раз в неделю по понедельникам и пятницам соответственно. Причем датой выпуска "Собрания законодательства Российской Федерации" считается дата подписания этого издания в печать. На еженедельнике "Парламентская газета" указывается интервал дат, например 20-26 августа 2010 года. Помимо еженедельного издания, "Парламентская газета" выходит еще два раза в неделю - по вторникам и пятницам.

Очевидно, что в момент подписания еженедельника в печать еще не обеспечивается получение читателями информации о содержании нормативных актов, опубликованных в нем. Ведь в отличие от ежедневных изданий, дата выхода (подписания в печать) которых совпадает c датой получения их адресатами, еженедельники, как правило, доставляются адресатам позднее.

Итак, если нормативный акт опубликован в "Российской газете" раньше, чем в "Собрании законодательства Российской Федерации" или еженедельнике "Парламентская газета", датой первой публикации считается дата выхода "Российской газеты". Проблемы возникают в тех случаях, когда нормативный акт сначала был размещен в одном из указанных еженедельников и лишь потом - в "Российской газете". Проанализировав нормы законодательства и решения судов различных уровней, можно назвать два варианта.

Мнение эксперта

"Если нормативный правовой акт размещен сразу в нескольких официальных изданиях, но даты выхода этих изданий не совпадают, первой публикацией считается то официальное издание, которое первым опубликовало этот акт. Все последующие публикации данного нормативного акта в других официальных изданиях уже нельзя считать первой публикацией. Приведу пример.

Предположим, текст федерального закона был опубликован в "Собрании законодательства Российской Федерации" 16 августа 2010 года, в "Российской газете" - 18 августа 2010 года, а в еженедельнике "Парламентская газета" - в выпуске за 20-26 августа 2010 года. Днем первого официального опубликования закона следует считать 16 августа 2010 года - дату размещения закона в "Собрании законодательства Российской Федерации".

Подчеркну, что при определении даты опубликования нормативных актов нужно ориентироваться на публикации этих документов только в официальных изданиях. Возвращаясь к приведенному примеру, допустим, что 16 августа 2010 года текст данного федерального закона был опубликован не в "Собрании законодательства Российской Федерации", а в газете "Московский комсомолец". Тогда датой первой официальной публикации следовало бы считать дату размещения закона в "Российской газете", то есть 18 августа 2010 года.

Размещение нормативного акта в информационно-правовых системах либо в Интернете (в том числе на сайтах официальных изданий) до опубликования акта в газетном или журнальном варианте какого-либо из официальных изданий также не может считаться его официальным опубликованием"

Вариант первый - формальный. Исходя из положений Закона "№" 5-ФЗ и Указа "№" 763, датой первой публикации нормативного правового акта считается издание, имеющее более раннюю дату выхода. Иначе говоря, если выпуск "Собрания законодательства Российской Федерации" или еженедельника "Парламентская газета", опубликовавшего тот или иной закон, имеет более раннюю дату, чем "Российская газета", дата официального опубликования закона определяется по дате "Собрания законодательства Российской Федерации" либо "Парламентской газеты" (в зависимости от того, какой из еженедельников вышел раньше).

Указанная позиция нашла поддержку в постановлениях ФАС Восточно-Сибирского округа от 12.05.2005 "№" А74-3716/04-Ф02-2008/05-С2 и ФАС Северо-Кавказского округа от 25.05.2005 "№" Ф08-2159/05-882А по делу "№" А53-16528/2004-С6-22. Аналогичные выводы, касающиеся даты вступления в силу конкретного федерального конституционного закона, приведены в пункте 2 совместного постановления Пленума Верховного суда РФ и Пленума ВАС РФ от 04.02.2010 "№" 3/2.

Текст федерального закона был опубликован в "Собрании законодательства Российской Федерации" 9 августа 2010 года, в "Российской газете" - 11 августа 2010 года, а в еженедельнике "Парламентская газета" - в выпуске за 13-19 августа 2010 года. В федеральном законе указано, что он вступает в силу со дня его официального опубликования.

Более раннюю дату публикации федерального закона (09.08.2010) имеет "Собрание законодательства Российской Федерации". Поэтому, следуя формальному подходу, дату первой официальной публикации федерального закона определяют по дате выхода именно этого издания. Таким образом, считается, что федеральный закон вступил в силу 9 августа 2010 года.

Вариант второй - практический. Цель официальной публикации нормативного правового акта состоит в его обнародовании для всеобщего сведения. Значит, дату первой публикации акта следует определять c учетом того, в какой момент акт, опубликованный в том или ином издании, реально доходит до адресатов (читателей, подписчиков). Такие рекомендации содержатся в пункте 6 мотивировочной части постановления КС РФ от 24.10.96 "№" 17-П.

Уже отмечалось, что согласно выходным данным на "Собрании законодательства Российской Федерации" дата выпуска данного издания совпадает c датой подписания его в печать. В этот день еженедельник еще не поступает в розничную продажу и не доставляется по подписке. До своих адресатов (читателей, подписчиков) он доходит значительно позднее - обычно через одну-две недели после указанной на нем даты. Следовательно, если нормативный правовой акт был сначала опубликован в "Собрании законодательства Российской Федерации", а на следующий день (либо в течение нескольких дней) размещен также и в "Российской газете", датой первой его официальной публикации следует считать дату публикации в "Российской газете".

Аналогичные выводы содержатся, в частности, в постановлениях ФАС Поволжского округа от 25.03.2008 по делу "№" А65-29468/2007-СА3-43 и от 03.06.2008 по делу "№" А65-28895/07-СА3-43 и ФАС Северо-Кавказского округа от 23.03.2009 по делу "№" А32-1067/2008-12/24. Руководствуясь такими же принципами, КС РФ в Определении от 01.12.99 "№" 218-О определял дату первой публикации конкретного федерального закона.

Воспользуемся условием примера 1. Дата публикации федерального закона в "Собрании законодательства Российской Федерации" (09.08.2010) - это дата подписания данного издания в печать. Само издание будет доставлено адресатам позднее. В соответствии c выводами, содержащимися в постановлении КС РФ от 24.10.96 "№" 17-П, дату первой публикации федерального закона следует определять по дате размещения его в "Российской газете". Ведь еженедельник "Парламентская газета" c текстом этого федерального закона вышел еще позднее2.

Поскольку в "Российской газете" федеральный закон был опубликован 11 августа 2010 года, только c этой даты он считается вступившим в силу.

Обратите внимание: в случае выбора данного варианта для определения даты первой публикации нормативного акта следует учитывать разницу между датами выхода "Российской газеты" и "Собрания законодательства Российской Федерации". Так, если разница в датах составляет более 10 дней, датой первой официальной публикации нормативного акта безопаснее считать дату размещения его в "Собрании законодательства Российской Федерации", а не в "Российской газете". Ведь при такой значительной разнице в датах еще неизвестно, какое из указанных изданий дошло до своих адресатов (читателей, подписчиков) раньше.

Однако если разница в датах выхода изданий составляет, например, всего четыре дня, датой первой официальной публикации нормативного правового акта можно считать дату его опубликования в "Российской газете". Подобная ситуация рассмотрена в письме Минздравсоцразвития России от 25.07.2006 "№" 1556 12. Федеральный закон был опубликован в "Собрании законодательства Российской Федерации" 3 июля 2006 года, а в "Российской газете" - 7 июля 2006 года. В самом федеральном законе указано, что он вступает в силу по истечении 90 дней после дня официального опубликования. Минздравсоцразвития России пришло к выводу, что датой первой публикации федерального закона следует считать дату его опубликования в "Российской газете", то есть 7 июля 2006 года. Следовательно, датой вступления данного федерального закона в силу является 6 октября 2006 года.

На некоторых периодических печатных изданиях, являющихся источниками официального опубликования, не указывается точная дата их выхода. Например, на еженедельнике "Парламентская газета" ставится интервал дат (13-19 августа 2010 года). На других изданиях, в которых должны публиковаться нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, признанные Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации3, вообще могут содержаться только месяц (порядковый номер выпуска) и год. Как в таких случаях определить точную дату первой официальной публикации?

Ни в Законе "№" 5-ФЗ, ни в Указе "№" 763, ни в иных нормативных актах не содержится ответа на этот вопрос. По аналогии c датой, указываемой на "Собрании законодательства Российской Федерации", можно сделать следующий вывод. При определении даты первой официальной публикации нормативного акта в изданиях, не имеющих точной даты выхода, необходимо ориентироваться на дату подписания такого издания в печать.

Однако по данному вопросу есть и другие точки зрения. Так, в отношении периодических печатных изданий, на которых указывается диапазон дат (как, в частности, на еженедельнике "Парламентская газета"), датой выхода можно считать первую или, наоборот, последнюю дату диапазона. При выборе конкретной даты необходимо учитывать, когда именно издание поступает в розничную продажу и доставляется подписчикам. Если это происходит ближе к концу указанного диапазона или даже по его окончании, то датой выхода издания (фактического доведения опубликованных в издании нормативных актов до адресатов) следует считать последнюю дату диапазона.

Аналогичный подход применялся, например, при определении даты официальной публикации законов г. Москвы. Указанные законы вступают в силу через 10 дней после их официального опубликования (если иное не предусмотрено в самом законе). Одним из источников официального опубликования законов г. Москвы является газета "Тверская, 13". В тот период, когда эта газета выходила еженедельно, в ее выходных данных указывался интервал дат. Заместитель председателя Московской городской думы в письме от 22.08.2000 "№" 8-21-6254/0 разъяснил, что датой официального опубликования законодательных актов г. Москвы, публикуемых в газете "Тверская, 13", следовало считать дату, открывающую интервал. Ведь именно в этот день газета поступала в розничную продажу и доставлялась подписчикам.

Текст федерального закона был опубликован в еженедельнике "Парламентская газета" в выпуске за 6-12 августа 2010 года. И лишь 9 августа 2010 года он был размещен в "Собрании законодательства Российской Федерации", а в "Российской газете" опубликован только 13 августа 2010 года. В федеральном законе указано, что он вступает в силу со дня его официального опубликования.

Поскольку более раннюю дату публикации федерального закона имеет еженедельник "Парламентская газета", дату первого официального опубликования закона определяют по дате выхода именно этого издания. Еженедельник "Парламентская газета" выходит по пятницам (в первую дату указанного диапазона). Поэтому датой опубликования нормативных правовых актов, размещенных в этом еженедельнике, считают дату, открывающую диапазон. Значит, федеральный закон вступил в силу 6 августа 2010 года.

Другая ситуация - на источнике публикации указаны только месяц (порядковый номер выпуска) и год либо только год его выхода. При подобных обстоятельствах датой официального опубликования нормативного акта, размещенного в таком издании, может считаться первый или последний день соответствующего месяца (года - если издание выходит один раз в год). Однако, учитывая значительную продолжительность периода (месяц, год) и отсутствие в законодательстве четких правил, логичнее дату публикации нормативного акта определять по дате подписания издания в печать. Иными словами, датой официального опубликования нормативного правового акта, размещенного в ежемесячном или ежегодном журнале (бюллетене и др.), считается дата, когда это издание было подписано в печать.

Ситуация третья. Документ вступает в силу со дня/после дня его официального опубликования

По общему правилу, установленному в статье 6 Закона "№" 5-ФЗ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования.

Указы, распоряжения и другие акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Постановления, распоряжения и иные акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Это установлено в пунктах 5 и 6 Указа "№" 763.

Указанные нормы применяются, если самими законами или актами не предусмотрен другой порядок вступления их в силу. Так, непосредственно в нормативном правовом акте может быть использована одна из следующих формулировок: вступает в силу со дня официального опубликования; вступает в силу по истечении определенного количества дней (например, 90 или 180 дней) или определенного периода (месяца, трех месяцев и др.) со дня официального опубликования; вступает в силу по истечении определенного периода после дня официального опубликования; вступает в силу через определенный период со дня официального опубликования; вступает в силу через определенный период после дня официального опубликования.

Мнение эксперта

Д.Г. Черник, президент ЗАО "МЦФЭР-консалтинг", президент Палаты налоговых консультантов, доктор экон. наук:

"В случае использования в нормативном правовом акте такой формулировки, как "со дня официального опубликования" или "после дня официального опубликования", при решении вопроса о дате вступления данного акта в силу нужно исходить из логики русского языка. Предположим, закон опубликован 25 августа 2010 года. В самом законе указано, что он вступает в силу со дня официального опубликования. Это означает, что закон начинает действовать именно в день опубликования, то есть 25 августа 2010 года. Если бы в законе использовалась формулировка "после дня официального опубликования", то закон следовало бы применять начиная со следующего дня - c 26 августа 2010 года"

На первый взгляд разницы между приведенными фразами нет. Но это не так. Ведь в зависимости от того, какая именно формулировка использована, дата вступления в силу нормативного правого акта будет определяться по-разному.

Прежде всего следует различать формулировки "со дня официального опубликования" и "после дня официального опубликования". Если указано "со дня официального опубликования", то первым днем срока, по истечении которого нормативный правовой акт вступит в силу, является день его официального опубликования.

Допустим, в нормативном правовом акте указано, что он вступает в силу со дня его официального опубликования. Значит, нормативный акт начинает действовать непосредственно в день его первой официальной публикации.

В Федеральном законе указано, что он вступает в силу по истечении 90 дней со дня его официального опубликования. Текст федерального закона был опубликован в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации" в один день - 5 июля 2010 года.

Началом 90-дневного срока, по истечении которого федеральный закон вступит в силу, считается день его первой официальной публикации, то есть 5 июля 2010 года. Указанный срок продолжительностью 90 дней истечет 2 октября 2010 года. Таким образом, федеральный закон начнет действовать c 3 октября 2010 года.

Если используется формулировка "после дня официального опубликования", то срок, по истечении которого нормативный правовой акт вступит в силу, исчисляется со дня, следующего за днем его официальной публикации.

Воспользуемся условием примера 4. Допустим, в федеральном законе содержится фраза о том, что он вступает в силу по истечении 90 дней после дня его официального опубликования.

Федеральный закон опубликован 5 июля 2010 года. Поэтому первым днем 90-дневного срока, по окончании которого закон начнет действовать, считается день, следующий за днем его официального опубликования. То есть указанный срок начинается c 6 июля 2010 года. Поскольку 90-дневный срок истечет 3 октября 2010 года, федеральный закон вступит в силу c 4 октября 2010 года.

Вместе c тем некоторые специалисты считают, что независимо от использованной формулировки ("со дня" или "после дня официального опубликования") первым днем соответствующего срока считается следующий день после официальной публикации нормативного акта. В подтверждение данной позиции обычно приводятся нормы Гражданского и Налогового кодексов, касающиеся исчисления сроков. В статье 191 ГК РФ указано, что течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которым определено его начало. Аналогичная норма содержится в пункте 2 статьи 6.1 НК РФ.

Пленум ВАС РФ в постановлении от 08.04.2003 "№" 4 применил именно такой подход при определении даты вступления в силу Федерального закона от 26.10.2002 "№" 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". В этом федеральном законе указано, что он вступает в силу по истечении 30 дней со дня его официального опубликования (за исключением отдельных норм, вступающих в силу в иные сроки). Закон был опубликован в "Российской газете" 2 ноября 2002 года. Казалось бы, 30-дневный срок, по окончании которого федеральный закон вступит в силу, следовало исчислять со дня его публикации, то есть c 2 ноября 2002 года. Таким образом, указанный срок истек бы 1 декабря 2002 года, и, значит, федеральный закон считался бы вступившим в силу 2 декабря 2002 года. Однако Пленум ВАС РФ указал в названном постановлении, что Федеральный закон от 26.10.2002 "№" 127-ФЗ вступил в силу 3 декабря 2002 года.

Естественно, для того чтобы не возникало разногласий c определением даты вступления в силу нормативных правовых актов, необходимо четкое урегулирование данного вопроса в законодательстве. На федеральном уровне этого пока не сделано. Однако, например, в отношении нормативных правовых актов г. Москвы соответствующие нормы уже есть. В случае если правовой акт г. Москвы вступает в силу через определенный срок c момента его официального опубликования, в этот срок не включается день официального опубликования данного правового акта. Такая норма закреплена в пункте 2 статьи 19 Закона г. Москвы от 08.07.2009 "№" 25 "О правовых актах города Москвы".

Кроме того, согласно статье 190 ГК РФ срок может определяться указанием на событие, которое должно неизбежно наступить. Например, в нормативном акте может быть предусмотрено, что он вводится в действие со дня вступления в силу постановления Правительства РФ о признании определенного акта утратившим силу.

Ситуация четвертая. Документ вступает в силу через/по истечении определенного срока после его официального опубликования

В нормативном правовом акте может быть указано, что он вступает в силу по истечении или через один (два, три, шесть и т. п.) месяц или год (несколько лет) со дня (после дня) его официального опубликования. Для определения последнего дня данного срока не важно, какая из формулировок использована - "по истечении определенного срока" или "через определенный период".

Мнение эксперта

Д.Г. Черник, президент ЗАО "МЦФЭР-консалтинг", президент Палаты налоговых консультантов, доктор экон. наук:

"Нередко в нормативных актах указывается, что они вступают в силу по истечении одного, двух, трех или более месяцев c момента официального опубликования. В этом случае под месяцем следует понимать 30 календарных дней. Таким образом, если в нормативном акте говорится, что он вступает в силу по истечении трех месяцев, то он начнет действовать через 90 дней.

Причем данное правило применяется и тогда, когда в месяце (либо даже нескольких месяцах), следующем за датой официального опубликования нормативного акта, фактически не 30, а 28, 29 или 31 день. Несмотря на реальную продолжительность месяца, при определении даты вступления в силу нормативного акта, начинающего действовать по истечении одного месяца со дня официального опубликования, все равно нужно отсчитывать 30 календарных дней. Такой отсчет начинают со дня опубликования нормативного акта (если в этом акте указано, что он вступает в силу по истечении одного месяца со дня опубликования) либо со дня, следующего за днем опубликования (если в нормативном акте указано, что он вступает в силу по истечении одного месяца после дня опубликования). Соответственно данный нормативный акт вступит в силу на 31-й день со дня либо после дня его официального опубликования"

Чтобы правильно рассчитать день окончания указанного срока и, значит, определить дату вступления нормативного акта в силу, обратимся к положениям статьи 192 ГК РФ. В пункте 3 названной статьи указано, что срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца срока. Если окончание установленного срока приходится на месяц, в котором нет такого числа (например, февраль), то срок истекает в последний день этого месяца.

Допустим, нормативный акт вступает в силу по истечении одного месяца со дня его официального опубликования. Этот акт был официально опубликован 19 апреля 2010 года. Значит, он вступил в силу в такое же число следующего месяца, то есть 19 мая 2010 года. Если бы в данном нормативном акте было указано, что он вступает в силу по истечении одного месяца после дня его официального опубликования, он бы начал действовать c 20 мая 2010 года.

Срок, исчисляемый годами, истекает в соответствующие месяц и число последнего года срока (п. 1 ст. 192 ГК РФ). Иными словами, федеральный закон, официально опубликованный 26 февраля 2010 года и вступающий в силу через один год со дня его опубликования, начнет действовать в такое же число такого же месяца следующего года, то есть 26 февраля 2011 года. Если бы в этом федеральном законе было указано, что он вступает в силу по истечении одного месяца после дня его официального опубликования, закон начал бы действовать c 27 февраля 2011 года.

Но, к сожалению, при решении вопроса о дате вступления в силу того или иного нормативного правового акта нет единства во мнениях не только у разных ведомств, но даже и среди арбитражных судов. Приведем пример.

В Федеральном законе от 19.07.2009 "№" 205-ФЗ указано, что он вступает в силу по истечении 90 дней после дня его официального опубликования (за исключением отдельных норм закона, вступающих в силу в особом порядке). Статья 7 этого закона вступает в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня его официального опубликования. Федеральный закон был опубликован в "Российской газете" 22 июля 2009 года. Значит, статья 7 данного закона начала действовать в такое же число следующего месяца, то есть она вступила в силу 22 августа 2009 года. Однако, по мнению Минфина России, названная статья вступила в силу c 23 августа 2009 года (письмо от 21.12.2009 "№" 03-05-05-03/22).

Теперь определим дату, c которой применяется сам Федеральный закон от 19.07.2009 "№" 205-ФЗ. Итак, 90-дневный срок, исчисляемый после дня официального опубликования закона, истек 20 октября 2009 года. Значит, федеральный закон вступил в силу на следующий день по окончании этого срока, то есть 21 октября 2009 года. Такой же позиции придерживаются арбитражные суды многих федеральных округов (постановления ФАС Уральского округа от 10.03.2010 "№" Ф09-733/10-С4 по делу "№" А60-33557/2006-С4, ФАС Северо-Кавказского округа от 08.04.2010 по делу "№" А18-1163/2009 и ФАС Московского округа от 03.06.2010 "№" КГ-А40/5551-10 по делу "№" А40-10921/09-131-120). Но в отличие от них ФАС Центрального округа в постановлении от 21.04.2010 по делу "№" А14-15452/2009/410/4 указал, что данный федеральный закон вступил в действие c 23 октября 2009 года. Можно предположить, что при определении этой даты арбитражный суд ошибочно посчитал, что федеральный закон вступает в силу по истечении трех месяцев (а не 90 дней) после дня его официального опубликования.

Ситуация пятая. Документ публиковался в одном источнике по частям

В статье 4 Закона "№" 5-ФЗ указано, что официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Российской газете", "Парламентской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". В отношении иных нормативных правовых актов (указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, актов федеральных органов исполнительной власти и др.) требования о необходимости публиковать их полный текст не установлено.

Получается, что, если речь идет о федеральном законе, который имеет значительный объем и поэтому публиковался в одном и том же источнике частями в нескольких выпусках, дату официального опубликования такого закона следует определять по дате выпуска, завершающего его публикацию. Аналогичный подход должен применяться при решении вопроса о дате официальной публикации федеральных конституционных законов и актов палат Федерального Собрания, тексты которых размещались в печати по частям.

Из-за значительного объема федеральный закон публиковался в двух выпусках "Российской газеты": в выпуске за 11 августа 2010 года было размещено начало закона (статьи c 1-й по 15-ю), а в выпуске за 12 августа 2010 года - его окончание (статьи c 16-й по 40-ю). В федеральном законе не оговорен порядок вступления его в силу.

По общему правилу, установленному в статье 6 Закона "№" 5-ФЗ, федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования. Поскольку публикация полного текста федерального закона была завершена 12 августа 2010 года, от этой даты отсчитывается 10-дневный срок, по истечении которого закон вступит в силу. Указанный срок истечет 22 августа 2010 года. Таким образом, федеральный закон начнет действовать c 23 августа 2010 года.

В таком же порядке можно определять дату первой официальной публикации указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, актов федеральных органов исполнительной власти и иных нормативных правовых актов. Ведь специальных указаний по этому вопросу в федеральном законодательстве нет. Вместе c тем, если текст нормативного правового акта г. Москвы публикуется частями, днем его официального опубликования является дата публикации последней части правового акта. Это установлено в пункте 2 статьи 19 Закона г. Москвы от 08.07.2009 "№" 25.

Нормативные правовые акты могут иметь приложения, в которых приводятся утвержденные этими актами правила, положения, регламенты, формы документов, графические изображения, перечни, таблицы и иные материалы. Как правило, такие приложения являются неотъемлемой частью правовых актов.

Нередко в официальном источнике публикуется только текст самого нормативного акта, а имеющиеся приложения к нему в печати не размещаются. Можно ли такую публикацию считать официальной?

Если речь идет о федеральном конституционном законе, федеральном законе или акте палаты Федерального Собрания, то нельзя. Ведь согласно статье 4 Закона "№" 5-ФЗ официальным опубликованием указанных актов считается первая публикация их полного текста. Если такой нормативный правовой акт публикуется в "Собрании законодательства Российской Федерации", то приложения к нему помещаются в тех же статьях, что и сам акт (ст. 9 Закона "№" 5-ФЗ).

Допустим, в одном источнике (например, в "Российской газете") федеральный закон опубликован без приложений, а в другом (в "Собрании законодательства Российской Федерации") - полностью, включая все приложения к нему. В этом случае дату первой официальной публикации следует определять по дате выхода того издания, в котором текст федерального закона размещен в полном объеме, то есть по дате "Собрания законодательства Российской Федерации".

Если и в остальных официальных источниках этот нормативный акт был опубликован в том же объеме (без приложений) либо вообще не публиковался в них, такую неполную публикацию придется считать официальной. Но лишь в той части, которая была официально опубликована. Такие разъяснения содержатся в пункте 21 постановления Пленума Верховного суда РФ от 29.11.2007 "№" 48. В нем, в частности, говорится, что порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в полном объеме, если нормативный акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается лишь в той части, которая была официально опубликована.

В аналогичном порядке определяется дата официальной публикации иных нормативных правовых актов (указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ и др.), опубликованных не в полном объеме. Вместе c тем Верховный суд РФ неоднократно указывал, что если нормативный акт был опубликован без приложений, являющихся его составной частью, то нельзя считать, что этот документ прошел официальное опубликование (Определения от 25.04.2007 "№" 49-Г07-13 и 49-Г07-144).

Однако в последнее время, когда нормативные акты регионального и местного законодательства все чаще стали размещать в Интернете на сайтах соответствующих органов государственной власти, Верховный суд РФ пересмотрел свою позицию. Так, в Определениях от 17.03.2010 "№" 81-Г10-2 и от 16.06.2010 "№" 81-Г10-10 он указал следующее. Опубликование постановления коллегии администрации Кемеровской области в местном официальном печатном издании без приложений не свидетельствует о нарушении порядка официального опубликования данного документа. Ведь это постановление вместе со всеми приложениями к нему было размещено на информационном интернет-портале органов государственной власти Кемеровской области и на официальном сайте Управления Роснедвижимости по Кемеровской области. То есть заинтересованным лицам была предоставлена возможность ознакомиться c приложениями к постановлению.

Некоторые официальные источники, например "Российская газета", имеют специальные выпуски и приложения, в которых также публикуются те или иные нормативные акты. Считается ли размещение нормативного акта в таком спецвыпуске или приложении к основному изданию официальной публикацией?

В Законе "№" 5-ФЗ и Указе "№" 763 ответа на этот вопрос не содержится. Нет единого мнения по данной проблеме и у арбитражных судов. Так, ФАС Московского округа в постановлении от 26.07.2002 "№" КА-А40/4721-02 пришел к выводу, что Закон г. Москвы, напечатанный в спецвыпуске газеты "Тверская, 13", не может считаться официально опубликованным. Дело в том, что спецвыпуск не является одним из номеров газеты "Тверская, 13", имеет ограниченный тираж и не отвечает требованиям периодического печатного издания5, установленным Законом РФ от 27.12.91 "№" 2124-1 "О средствах массовой информации". Значит, публикация в нем нормативного акта не обеспечивает доведения этого акта до всеобщего сведения.

Другой пример, но c противоположными выводами - постановление ФАС Центрального округа от 25.08.2006 по делу "№" А08-15936/04-3. Арбитражный суд отметил, что действующее законодательство не предусматривает в качестве обязательного требования опубликование нормативных правовых актов только в обычных номерах "Российской газеты". Следовательно, приказ МПС России, размещенный в специальном выпуске "Российской газеты", тоже считается официально опубликованным.

Вайтман Е. В ., Эксперт журнала "Российский налоговый курьер"

Статья 24. Вступление в силу настоящего Федерального закона

1. Комментируемая статья определяет время вступления Закона в силу.

По общему правилу, действие закона во времени начинается с момента вступления его в силу. В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания" федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней со дня официального опубликования, если самим законом не установлен другой порядок вступления их в силу. Любой нормативный акт подлежит доведению до сведения общественности: это является обязательным и необходимым условием для вступление его силу. Нормативно-правовые акты, которые определяют права и обязанности граждан, не доведенные до сведения населения в установленном порядке, считаются недействительными.

Доведение федеральных законов до сведения общественности осуществляется путем опубликования в течение 7 дней после дня их подписания Президентом РФ. Официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация полного текста соответствующего нормативного акта в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства РФ". Федеральные законы могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.

Текст комментируемого Федерального закона был опубликован в "Российской газете" от 5 августа 1998 г. и в Собрании законодательства РФ от 3 августа 1998 г., N 31, ст. 3802.

2. Момент вступления в силу всего или отдельных норм закона может быть специально указан в самом законе.

Комментируемый Федеральный закон вступает в силу в следующем порядке:

а) п. 3 ст. 7 (об участии педагогов, медицинских и социальных работников, других специалистов по поручению органов опеки и попечительства в мероприятиях по обеспечению защиты прав и законных интересов детей);

б) п. 3 ст. 9 (о праве обучающихся и воспитанников образовательных учреждений, ходатайствовать о проведении дисциплинарного расследования деятельности работников учреждений, нарушающих и ущемляющих права ребенка, а также о праве проводить собрания и митинги по вопросам защиты своих нарушенных прав);

в) п. 3, 4, 6, 7 ст. 13 (о целевом использовании объектов социальной инфраструктуры для детей; п. 6 ст. 13 утратил силу с 1 января 2005 г. на основании Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ);

г) п. 3 ст. 15 (о возможности общественных объединений и организаций обращаться в суд и защищать права детей, находящихся в трудной жизненной ситуации);

д) п. 2 ст. 23 (об освобождении от уплаты государственной пошлины исков о защите прав детей).

2) с 1 июля 1999 г. Закон вступил в силу за исключением ст. 8, которая должна была вступить в силу с 1 января 2000 г. (ст. 8 комментируемого Закона утратила силу на основании Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ);

Установление такой отсрочки вступления Закона в силу по отдельным его положениям было связано с необходимостью разработки в соответствии с комментируемым Законом правовой базы, регулирующей вопросы защиты прав детей. Ведь нормы должны иметь не только декларативный характер, а иметь конкретный механизм исполнения.

2. С момента принятия комментируемого Закона в него не раз вносились изменения. Изменения были внесены следующими документами:

Федеральным законом от 3 июня 2009 г. N 118-ФЗ "О внесении изменения в статью 14 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в РФ" (изменения вступили в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона);

Федеральным законом от 28 апреля 2009 г. N 71-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в РФ" (изменения вступили в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона);

Федеральным законом от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства РФ" (изменения вступили в силу с 1 января 2009 г.);

Федеральным законом от 30 июня 2007 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросу о гражданах с ограниченными возможностями здоровья" (изменения вступили в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона);

Федеральным законом от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты РФ в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом РФ" (изменения вступили в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона);

Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. N 170-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в РФ" (изменения вступили в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона);

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (изменения вступили в силу с 1 января 2005 г.);

Федеральным законом от 20 июля 2000 г. N 103-ФЗ "О внесении изменения в статью 22 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в РФ" (изменения вступили в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона).

Изменения, вступившие в силу 1 января 2005 г., оказались наиболее существенными. Они были связаны с изменением разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления.

2. Комментируемый Федеральный закон подчиняется общему правилу о том, что акты законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения этих актов в действие.

Таким образом, можно сказать, что комментируемый Закон применяется к отношениям к отношениям в области обеспечения дополнительных государственных гарантий детям, возникшим после дня его вступления в силу. Соответственно, к вновь возникающим в данной области отношениям, комментируемый Закон применяется в полной мере. К отношениям в области обеспечения дополнительных государственных гарантий, возникшим до дня вступления в силу комментируемого Закона, данный Закон применяется в части прав и обязанностей, которые возникнут после его вступления в силу.

Кузякин Денис Александрович - соискатель ИЗиСП.

Вопрос о действии во времени законов и других нормативных правовых актов представляет важную проблему теории права, от решения которой зависят особенности практического применения нормативного акта.

Действие нормативного акта определяется периодом времени от момента вступления в силу нормативного правового акта и установленных им норм до момента утраты им силы.

Момент вступления в силу нормативных правовых актов определяется различными способами: 1) моментом принятия акта; 2) моментом, который указан в самом акте либо специальном акте о введении в действие данного акта; 3) моментом официального опубликования акта; 4) истечением определенного срока после момента официального опубликования акта. Со вступлением в силу нормативный правовой акт приобретает правовую действенность.

Законы, как и любые другие нормативные акты, имеют начальный и конечный моменты своего действия. Крайне важно точно знать момент, когда закон начинает применяться, и момент, когда применение закона невозможно.

Основным параметром, обусловливающим начало действия закона, является его опубликование. Статья 15 Конституции РФ устанавливает обязательное официальное опубликование законов. Согласно Конституции РФ законы и другие нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Очевидно, что данная норма может быть реализована при условии утверждения официальных источников опубликования для каждого вида нормативных правовых актов.

Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" <*> (далее - Федеральный закон "О порядке опубликования") является основным документом, устанавливающим порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов. В статье 1 этого Федерального закона подчеркивается, что на территории РФ применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Кроме того, рассматриваемый Закон устанавливает семидневный срок после дня их подписания Президентом РФ, в течение которого федеральные законы подлежат официальному опубликованию. Трудно не согласиться с М.С. Студеникиной, которая пишет: "Значимость этой нормы несомненна. Она направлена на то, чтобы избежать неоправданных задержек с опубликованием (а значит и со вступлением в силу) федеральных законов. Ведь не секрет, что, используя сугубо технический прием задержки с опубликованием, структуры, не относящиеся к законодательной ветви власти, могут на длительное время отсрочить вступление в силу уже принятого закона, заблокировать тем самым его реализацию" <**>. К сожалению, установленная норма не подкреплена никакой ответственностью за ее несоблюдение. Кроме того, сложно найти основание, которое могло бы запретить заинтересованным структурам задерживать срок официального опубликования закона.

<*> См.: СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.
<**> Студеникина М.С. Вступление федерального закона в силу: правовое регулирование и практика // Журнал российского права. 2000. N 7. С. 12.

В соответствии с Федеральным законом "О порядке опубликования" федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования. Таков общий действующий порядок, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу. Согласно ст. 4 Федерального закона "О порядке опубликования" официальным опубликованием указанных актов считается первая публикация их полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Федеральным законом "О порядке опубликования", однако, предусматривается только общий порядок вступления в силу федеральных законов либо этот порядок устанавливается непосредственно в самом федеральном законе. Вместе с тем существует ряд законодательных актов, устанавливающих порядок вступления в силу документов конкретной отрасли права. Так, в ст. 5 НК РФ установлен порядок вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах: "Акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. Акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. Федеральные законы, вносящие изменения в настоящий Кодекс в части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о налогах и сборах субъектов Российской Федерации и акты представительных органов местного самоуправления, вводящие налоги и (или) сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования" <*>. Акты таможенного законодательства согласно п. 3 ст. 4 ТК РФ вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования <**>.

<*> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.
<**> См.: СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2066.

В настоящее время Федеральным законом "О порядке опубликования" устанавливается, что федеральные конституционные законы, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ. Но было время, когда дата вступления в силу закона зависела от даты получения текста закона, опубликованного в официальном источнике опубликования, различными органами на местах. Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 6 февраля 1925 г. "О времени вступления в силу законов и распоряжений Правительства Союза ССР, а равно распоряжений ведомств Союза ССР" устанавливалось, что опубликованные в Собрании Законов и Распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства Союза ССР, в "Известиях ЦИК Союза ССР и ВЦИК" и в газете "Экономическая жизнь" законы вступают в силу: в столичных городах союзных республик и их уездах - со дня получения соответствующего номера одного из вышеуказанных изданий центральными исполнительными комитетами союзных республик, в губернских городах и их уездах - со дня получения такого номера губернскими исполнительными комитетами и в прочих городах и уездах - со дня получения номера уездными исполнительными комитетами <*>.

<*> См.: СЗ СССР. 1925. N 8. Ст. 75.

Аналогичная ситуация со вступлением в силу законодательных актов, связанная со временем фактического распространения их текстов в той или иной местности, существовала в России и ранее. В частности, профессор Г.Ф. Шершеневич писал: "Определить начальный момент действия закона можно двояко. Можно положить в основу тот принцип, что обязательность юридической нормы зависит от возможности для граждан ознакомиться с ее содержанием. А так как номер издания, в котором закон напечатан, распространяется по стране постепенно, то и закон должен получать применение по мере получения номера в той или иной местности. Такова система постепенного вступления закона в действие на пространстве территории государства по мере фактического или предполагаемого распространения номера издания, в котором он опубликован. Этой системы придерживается сейчас Франция. Согласно Декрету 5 ноября 1870 года новый закон приводится в действие в каждом округе (arrondissement) через день после получения номера Journal officiel, содержащего его, в главном городе округа. Следовательно, в Париже, где издается официальный орган печати, закон, помещенный в номере от 5 марта, вступит в силу 7 марта, в провинции же применительно к современным почтовым сообщениям, он получит применение 7, 8 или 9, смотря по расстоянию от Парижа. При всем желании поставить обязательность закона в связь с возможностью ознакомления, система эта все-таки не может обойтись без фикции: она принимает во внимание только тот день, когда закон мог сделаться известным, а не тот, когда он действительно стал известным. Если произошло крушение почтового поезда, то это еще не отсрочивает действие закона для той местности, которая, благодаря несчастной случайности, лишена была фактически возможности ознакомиться вовремя с содержанием закона. Такое постепенное вступление закона в действие, по концентрическим кругам, создает особые неудобства с того времени, как делается возможным вступать в сделки при помощи телеграфа или телефона, на больших расстояниях, находящихся в один и тот же момент под действием разных законов. Поэтому все преимущества лежат на стороне системы одновременного вступления закона в действие на всем пространстве территории государства. При этой системе закон после обнародования остается некоторое время в бездействии, а затем сразу, в один момент, охватывает все части государства" <*>.

<*> Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Т. 1 - 2. М.: Издание Бр. Башмаковых, 1910. С. 397 - 398.

Однако наличие нормы об одновременном вступлении в силу законов на территории РФ не решает всех проблем, связанных с определением момента, когда именно вступил в силу конкретный закон.

Одной из основных проблем является определение источника первого официального опубликования федеральных законов. Исходя из смысла ст. 4 Федерального закона "О порядке опубликования" первая публикация полного текста закона в любом из источников - "Российской газете", "Парламентской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации" является официальной. Однако на практике встречаются прямо противоположные точки зрения по данному вопросу. Многие правоведы считают, что датой официальной публикации не может являться дата публикации в "Собрании законодательства РФ". В качестве основного аргумента приводится Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах" <*>. В соответствии с данным Постановлением день, которым датирован выпуск "Собрания законодательства Российской Федерации", содержащий текст рассматриваемого федерального закона, не может считаться днем его обнародования. Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами.

<*> См.: СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5202.

Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее - ИЗиСП) по этому поводу было высказано следующее мнение: "Позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная в его Постановлении от 24 октября 1996 года, представляется вполне обоснованной, поскольку при совпадающих датах подписания в печать издания и его выпуска, действительно, получение информации об опубликованном в нем акте адресатами представляется нереальным. В то же время Конституционный Суд данную позицию не утвердил в качестве общего правила. Он лишь констатировал, что выбор точки отсчета при определении даты вступления в силу Федерального закона (имеется в виду Федеральный закон от 7 марта 1996 г. N 23-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах". - Примеч. авт.) был избран неверно" <*>.

<*> Тихомиров Ю.А., Пиголкин А.С. Заключение об особенностях вступления в силу нормативных актов // Законодательство (спецвыпуск). 2004. С. 33.

В Определении Конституционного Суда от 10 апреля 2002 г. N 83-О в качестве даты опубликования Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" Конституционный Суд РФ приводит уже дату, указанную в "Собрании законодательства Российской Федерации": "Статьей 78 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год", вступившего в силу 30 марта 1998 года (со дня официального опубликования)" <*>. Текст этого Федерального закона опубликован в "Российской газете" от 31 марта, 1 и 2 апреля 1998 г., в "Собрании законодательства Российской Федерации" - от 30 марта 1998 г. (N 13. Ст. 1464). В настоящее время дата "Собрания законодательства Российской Федерации", которая указывается на его обложке, всегда совпадает с датой подписания в печать, кроме того, всегда проходит какое-то время, прежде чем издание будет получено адресатами. Поэтому вполне обоснованной выглядит позиция правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по поводу вышеназванного Определения Конституционного Суда: "Если Конституционный Суд не отступил по каким-то причинам от своего разъяснения 1996 года, то, вероятно, была допущена ошибка. Даже если "Собрание законодательства Российской Федерации" поступило в продажу либо 31 марта, либо 1 или 2 апреля 1998 г., т.е. раньше, чем закончил публиковаться в "Российской газете" Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1998 год", все равно дата 30 марта не должна была быть признана днем официального опубликования данного Федерального закона" <**>.

<*> ВКС РФ. 2002. N 6.
<**> Ласточкина М.Н., Тихомирнова Н.Ю. Официальное опубликование нормативных актов и вступление их в силу // Законодательство (спецвыпуск). 2004. С. 13.

С.В. Разгулин в своей книге "О развитии российского налогового законодательства в современных условиях" приводит еще один пример, связанный с проблемой определения срока вступления в силу нормативного акта: "В случае, когда вследствие официального опубликования нормативного правового акта в различных выпусках официального источника опубликования, например, в московском и региональном выпусках "Российской газеты", не соблюдается требование об одновременном обеспечении всех заинтересованных лиц информацией о содержании нормативного правового акта, то срок вступления в силу такого нормативного правового акта должен определяться исходя из даты его последнего официального опубликования" <*>. Таким образом, если закон опубликован и в "Собрании законодательства Российской Федерации", и в "Российской газете", остается неясным, какую из дат нужно считать первой датой официального опубликования. При существующих формулировках норм Федерального закона "О порядке опубликования", определяющих порядок вступления в силу нормативных правовых актов, первоисточник выделить очень сложно.

<*> Разгулин С.В. О развитии российского налогового законодательства в современных условиях.

Изданием Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год", который был опубликован в нескольких номерах "Российской газеты", ставится также вопрос, касающийся опубликования нормативного акта частями. Согласно упомянутой норме Федерального закона "О порядке опубликования" официальная публикация - первая публикация полного текста закона. Данное положение можно трактовать следующим образом: для вступления закона в силу необходимо, чтобы в одном выпуске официального издания был опубликован полный текст нормативного акта. Если же закон опубликован в нескольких выпусках официального источника, то с какого момента исчисляется срок его введения в действие? Чтобы исключить возможность двоякой трактовки данной нормы, целесообразно ее уточнить, как, например, это сделано в Указе Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. "О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности": "Если акт вступает в силу после его официального опубликования и официально опубликован по частям в нескольких номерах официального издания, течение срока вступления в силу такого акта начинается с ноля часов суток, следующих за днем первоначального официального опубликования его последней части" <*>.

<*> См.: Указ Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. N 359 "О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности" // Текст Указа размещен на сайте Национального правового интернет-портала Республики Беларусь (http://pravo.by/webnpa/text.asp?RN=P30300359).

Помимо общего порядка вступления в силу федеральных законов законодательство не исключает регулирование вступления в действие особой коллизионной нормой, содержащейся в самом законе или в отдельном нормативном акте. Необходимо отметить, что запрета на установление срока вступления в силу закона меньше десяти дней после дня его официального опубликования законодательством не предусмотрено. В ходе настоящего исследования был проведен анализ 974 федеральных законов, принятых за период с 1 января 2000 г. по 1 января 2005 г. Анализу подверглись нормы, касающиеся порядка вступления в силу федеральных законов. По результатам анализа составлена таблица, из которой видно, что в настоящее время общий порядок вступления в силу федеральных законов не пользуется особой популярностью у законодателя. В среднем только каждый десятый закон вступает в силу в общем порядке, в то время как со дня официального опубликования вступает в силу каждый второй из принимаемых законов (см. табл. 1).

Таблица 1

<*> Из них 191 о ратификации международных документов и о присоединении к международным актам.

Анализ существующих федеральных законов позволяет выделить следующие группы по способу определения момента вступления в силу конкретного закона:

закон вступает в силу с указанной в нем конкретной календарной даты;
закон вступает в силу со дня его официального опубликования;
закон вступает в силу по истечении определенного срока после его официального опубликования;
закон вступает в силу при наступлении определенного события или при условии совершения каких-либо действий.

Если рассматривать данные группы с точки зрения простоты и точности определения момента вступления в силу закона, наиболее предпочтительным выглядит способ, при котором в законе указывается конкретная календарная дата, с которой закон вводится в действие. Однако не во всех случаях этот способ является удобным. Это связано с многоэтапной процедурой принятия, согласования и одобрения законов. Возможна ситуация, когда на момент подписания закона Президентом РФ дата вступления в силу, указанная в его тексте, может оказаться более ранней, чем дата опубликования. В то же время, указывая в тексте закона дату "с запасом", законодатель может необоснованно отсрочить вступление необходимого закона в силу.

Принимаемые законы очень часто содержат нормы, для применения которых необходимо издание различного рода иных нормативных правовых актов. В работе Р.В. Украинского <1> приводятся, в частности, два примера, иллюстрирующие данную практику. Статья 27 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <2> устанавливает, что он вступает в силу с 1 июля 2002 г., за исключением п. 2 ст. 27, который вводится в действие со дня официального опубликования данного Федерального закона. В п. 2 содержится предписание Правительству РФ со дня официального опубликования закона и до его введения в действие принять нормативные правовые акты, предусмотренные этим Законом. Для обеспечения реального действия данного Закона, с одной стороны, он должен какое-то время после его официального опубликования не действовать, чтобы граждане смогли подготовиться к его применению, а с другой стороны, у Правительства РФ должно быть действующее правовое основание, полномочие для подготовки подзаконных актов, обеспечивающих последующее применение Закона. К сожалению, данный нюанс введения в действие правовых актов не всегда учитывается. В этом отношении показателен другой пример. С 1 января 2004 г. вступил в силу Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 182-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах" <3>. Этим Законом был изменен порядок уплаты налога на игорный бизнес, а на МНС России были возложены разработка и утверждение формы налоговой декларации для налогоплательщиков. Однако пока новый Закон не действовал, строго говоря, у МНС РФ не было полномочий по разработке формы декларации по налогу на игорный бизнес, которая бы отвечала требованиям изменяющегося законодательства. "Но очевидно, - справедливо замечает Р.В. Украинский, - реально на практике это не мешает налоговым органам готовиться к администрированию нового налога и разрабатывать соответствующие подзаконные акты. Подобных примеров можно привести множество. Их распространенность позволяет даже говорить о том, что еще недействующий, но уже существующий правовой акт может служить юридическим основанием для осуществления определенных правовых действий" <4>.

<1> См.: Украинский Р.В. Соотношение понятий "действия" и "существования" нормативных правовых актов // Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения. 2004. N 1. С. 91.
<2> См.: СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431.
<3> См.: СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. I). Ст. 5138.
<4> Украинский Р.В. Указ. соч. С. 91.

Установление момента вступления в силу закона либо отдельных его норм в зависимости от вступления в силу другого нормативного правового акта представляет собой наиболее запутанный и сложный способ введения закона в действие. Например , согласно Федеральному закону от 31 июля 1998 г. N 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" <1> ст. 12, 13, 14, 15 и 18 части первой Налогового кодекса РФ, устанавливающие виды налогов и сборов в Российской Федерации, изначально должны были вступить в силу со дня введения второй части Налогового кодекса. С 1 января 2001 г. вторая часть Налогового кодекса РФ была введена в действие Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" <2>. Этим же Законом было отложено вступление в силу ст. 12, 13, 14, 15 и 18 части первой Кодекса путем внесения изменений в Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации". Согласно этим изменениям указанные статьи Кодекса вводятся в действие со дня введения в действие части второй Налогового кодекса РФ и признания утратившим силу Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Затем Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 147-ФЗ был признан утратившим силу в части установления сроков вступления в силу статей 12, 13, 14, 15 и 18 части первой Налогового кодекса, а Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ дополнен статьей, содержащей порядок вступления в силу этих статей и ставящей его целиком в зависимость от момента признания утратившим силу Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". И только после принятия Федерального закона от 29 июля 2004 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах" <3>, признавшего Закон РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" утратившим силу с 1 января 2005 г. и утвердившего новые редакции названных статей Кодекса, эти статьи были введены в действие. Безусловно, М.С. Студеникина права, когда утверждает, что: "В законодательной деятельности абсолютным должно быть правило - закон может приниматься только тогда, когда для этого созрели все условия. Если же этого нет, то работа на "опережение" в законотворчестве, под каким бы предлогом она ни проводилась, не может поощряться. Само же последующее использование в такой ситуации приемов отсрочки введения в действие уже принятых законов должно признаваться нелегитимным" <4>.

<1> См.: СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3825.
<2> См.: СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3341.
<3> См.: СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3231.
<4> Студеникина М.С. Указ. соч. С. 18.

Из-за допустимости помимо общего порядка вступления в силу федеральных законов указания непосредственно в тексте закона или в другом законе порядка введения в действие в существующих законах встречаются самые различные формулировки о вступлении в силу (см. табл. 2).

Таблица 2

Таблица содержит статистику только по федеральным законам. В региональных нормативных актах количество вариаций формулировок возрастает в несколько раз. Насколько дословно следует толковать формулировки норм о вступлении в силу нормативных актов? Существует ли разница в определении даты вступления в силу нормативных актов, имеющих разные формулировки? Как соотносятся между собой выражения "со дня опубликования" и "после опубликования"? Как видно из таблицы, наиболее распространенной в нормативных актах является формулировка "со дня опубликования". Д.Н. Бахрах по этому поводу пишет: "Полезно избрать во всех случаях единую формулу: после дня опубликования. Выражение "со дня опубликования" неудачно. Официальный текст правового акта многие читатели получат лишь во второй половине суток (дня). А еще требуется время его прочитать. Особенно это касается норм, регулирующих ответственность. Как она может начать действовать с 0:00 часов дня опубликования, если граждане о ней не знали? Если деяние совершено в первой половине дня, а текст закона был доставлен лишь во второй, то разве можно применить к виновному норму, устанавливающую ответственность?" <*>.

<*> Бахрах Д.Н. Конституционные основы действия правовой нормы во времени // Журнал российского права. 2003. N 5. С. 42 - 43.

Однако данное предложение, как представляется, полезно только на этапе разработки нормативного акта. Если в существующем документе написано "со дня", то и при исчислении срока его вступления в силу необходимо руководствоваться именно этой формулировкой.

С выражением "после опубликования" разобраться еще более сложно. С одной стороны, можно предположить, что данный акт вступает в силу после даты его опубликования - в этот день, либо на следующий. С другой стороны, данное выражение может означать только указание на то, что данный документ должен быть опубликован, а вступает в силу он в общем порядке, установленном законодательством для соответствующей категории документов. В ИЗиСП комментируют данную ситуацию следующим образом: "Формулировка "со дня опубликования" предполагает, что день опубликования включается в срок вступления акта в силу, формулировки "после дня официального опубликования" и "после опубликования" означают, что срок вступления в силу акта начинается со следующего дня после дня его официального опубликования. По этому поводу в связи с разрешением конкретного уголовного дела было принято специальное Постановление Президиума Верховного Суда РСФСР, по которому днем введения закона в действие был признан день, следующий за днем опубликования закона (Бюллетень Верховного Суда РСФСР, 1965, N 1, с. 13 - 14)" <*>.

<*> Тихомиров Ю.А., Пиголкин А.С. Указ. соч. С. 33 - 34.

Много вопросов связано с определением момента вступления в силу законодательных актов о налогах и сборах. Статьей 5 НК РФ установлено общее правило, согласно которому акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. Однако, например, по налогу на добавленную стоимость для разных категорий налогоплательщиков существуют различные налоговые периоды. В Постановлении Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации" по этому поводу разъяснено следующее: "Если для одного и того же налога в зависимости от категории налогоплательщика или иных условий налогообложения установлены налоговые периоды различной продолжительности, дата вступления в силу соответствующего акта законодательства о налогах должна определяться применительно к каждому из установленных налоговых периодов" <*>. Приведенная норма ст. 5 Налогового кодекса РФ вызывает также вопросы, связанные с правильным подсчетом момента вступления в силу нормативного акта, даже при отсутствии двойственности в налоговых периодах. Согласно Постановлению Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. N 5 первое число очередного налогового периода по соответствующему налогу наступает после окончания месячного срока со дня официального опубликования данного акта. В Определении Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2003 г. N 159-О "По запросу Арбитражного суда Владимирской области о проверке конституционности положения статьи 10 Федерального закона "О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах" содержится другая позиция: "Федеральный закон "О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах" впервые официально опубликован в "Российской газете" 31 декабря 2001 года, то есть до начала очередного налогового периода по единому социальному налогу, составляющего один календарный год (ст. 240 Налогового кодекса Российской Федерации), а потому его положения, предусматривающие изменение объекта налогообложения и налоговой базы по единому социальному налогу в отношении индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, подлежали введению в действие, по крайней мере, не ранее чем по истечении одного месяца со дня его официального опубликования, т.е. с 1 февраля 2002 года" <**>.

<*> Вестник ВАС РФ. 2001. N 7.
<**> ВКС РФ. 2003. N 5.

В настоящее время законодательством не урегулирован вопрос, когда начинается и когда заканчивается течение срока, связанного с введением в действие нормативных правовых актов. Возможно ли для расчета этих сроков привлекать существующие кодексы, в которых даются описания и порядок исчисления сроков в соответствующих правоотношениях? Будет ли корректным в данном случае применение норм права по аналогии, и если нет, то каким образом вычислить момент вступления в силу нормативного акта? В ИЗиСП полагают, что порядок исчисления сроков вступления в силу принятых кодексов касается только этих актов. Относительно остальных актов соответствующей отрасли законодательства должен действовать общий порядок вступления их в силу, предусмотренный Федеральным законом "О порядке опубликования" и Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", с учетом внесенных в них изменений и дополнений <*>. Однако в данных актах устанавливается только общий порядок вступления определенных нормативных актов в силу и не регламентирован вопрос, касающийся исчисления начала и окончания этих сроков. В Правовом управлении Правительства Москвы и Центре законотворчества Москвы полагают, что "представляется возможным применять при исчислении сроков вступления в силу нормативных правовых актов положения статей 191 ("Начало срока, определенного периодом времени") и 192 ("Окончание срока, определенного периодом времени") Гражданского кодекса РФ. При этом следует исходить из допустимости применения гражданского законодательства по аналогии на основании статьи 6 названного Кодекса" <**>.

<*> См.: Тихомиров Ю.А., Пиголкин А.С. Указ. соч. С. 33.
<**> Заключение Правового управления Правительства Москвы и Центра законотворчества Москвы по вопросам порядка определения даты вступления в силу нормативных правовых актов // Законодательство (спецвыпуск). 2004, ноябрь. С. 29 - 30.

Подобные проблемы до недавнего времени существовали и в законодательстве Республики Беларусь, но благодаря введению Правил подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденных Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. "О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности", многие из них были решены. В Правилах четко определен порядок исчисления сроков вступления в силу нормативных правовых актов. "Срок вступления в силу акта может определяться календарной датой, истечением периода времени, который исчисляется месяцами или днями, указанием на событие, с которым связано вступление в силу акта. Если акт вступает в силу со дня его официального опубликования, течение срока вступления в силу такого акта начинается с ноля часов дня выхода в свет официального издания, в котором первоначально помещен этот акт. Если акт вступает в силу со дня его подписания, течение срока вступления в силу такого акта начинается с ноля часов дня его подписания. Течение срока, определенного периодом времени, начинается с ноля часов суток, следующих после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало. Если в акте указано, что он вступает в силу после его официального опубликования, течение срока вступления в силу такого акта начинается с ноля часов суток, следующих за днем выхода в свет официального издания, в котором первоначально помещен этот акт. Срок, исчисляемый днями, истекает в 24 часа последнего дня срока. Срок, исчисляемый месяцами, истекает в 24 часа соответствующего числа последнего месяца срока. Если окончание срока, исчисляемого месяцами, приходится на месяц, в котором нет соответствующего числа, то срок истекает в 24 часа последнего дня этого месяца" <*>. В названных Правилах приводятся примеры по расчетам момента вступления в силу нормативных актов. Положительный опыт введения Правил для совершенствования деятельности по введению в действие нормативных правовых актов отмечен специалистами Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь: "Впервые в законодательстве нашей страны в Правилах обобщены все возможные варианты вступления в силу актов и регламентирован порядок исчисления сроков их вступления в силу. До сих пор вынужденное применение по данному вопросу аналогии норм Гражданского, Трудового, Гражданского процессуального, Уголовно-процессуального, Хозяйственного процессуального кодексов негативно сказывалось на правоприменительной практике" <**>.

<*> Указ Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. N 359 "О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности" // Текст Указа размещен на сайте Национального правового интернет-портала Республики Беларусь (http://pravo.by/webnpa/text.asp?RN=P30300359).
<**> Чубковец С.Н. Правила для правовых актов // Текст размещен на сайте Национальной экономической газеты (http://www.neg.by/2003/09/09/2932.html) в Интернете.

В целом нормы, содержащиеся в данных Правилах, аналогичны нормам, установленным ГК РФ. Однако в российском законодательстве вопрос возможности применения правил расчета сроков, содержащихся в ГК РФ, к порядку определения момента вступления в силу нормативных правовых актов остается неразрешенным.

Очевидно, что проблема определения сроков вступления в силу законов и других нормативных правовых актов не исчерпывается вопросами, затронутыми в настоящей статье. Федеральный закон "О порядке опубликования" нуждается в существенных изменениях, поскольку сегодня он не решает многих вопросов, связанных с определением моментов вступления в силу федеральных законов.

Представляется необходимым принятие нормативных актов, устанавливающих статус источников официального опубликования законов. Например , подобные документы могли бы определять понятие даты источника официального опубликования, тираж, возможность опубликования закона в специальных выпусках, порядок выхода региональных выпусков источника, возможность (невозможность) опубликования закона частями, ответственность за несвоевременную публикацию и т.д. Кроме того, надеемся, что работа над проектом федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", отклоненным недавно Государственной Думой РФ, будет продолжена; концептуально новый федеральный закон, думается, мог бы решить многие вопросы, касающиеся аспектов вступления в силу законов и других нормативных правовых актов.

1. Вступление в силу законов

В праве это, момент с которого закон начинает действовать, применяться на практике. В РФ федеральные конституционные законы, федеральные законы, актыпалат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актамипалат не установлен другой порядок вступления их в силу. В РФ правила вступление в силу законов и опубликования законов установлены ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актовпалат Федерального Собрания».

Согласно ч. 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации государство в лице его органовобязано официально публиковать принимаемые законы. Официальное опубликование является непременной предпосылкой применения любого принимаемого в Российской Федерации закона - федерального или субъекта Федерации, ибо неопубликованные законы не должны применяться.

Таким образом, в ч. 3 ст. 15 Конституции содержится, с одной стороны, веление, обращенное к участникам законодательного процесса, официально опубликовать принятый закон, с другой - запрет, обращенный к любому правоприменителю, - не применять неопубликованный закон. Правоприменители, включая органы государства и их должностных лиц, органы местного самоуправления, суды в силу прямого запрета Конституции не должны применять не опубликованные официально законы.

Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 25 мая 1994 г. (14 июня 1994 г.) N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Статья 4 этого закона устанавливает, что официальным опубликованием федеральных законов считается первая публикация их полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». При этом применительно к «Собранию законодательства Российской Федерации» правоприменителям необходимо иметь в виду не дату подписания издания в печать, обычно указываемую в выходных сведениях, а дату фактического опубликования, в результате которого реально обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами.

Законы и акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы и в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации. Конституция и Федеральный закон от 14 июня 1994 г. не устанавливают срок, в течение которого глава государства направляет подписанный им закон для официального опубликования. Представляется, что такое направление должно осуществляться незамедлительно после его подписания, ибо иное было бы воспрепятствованием законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.

Существуют обязательные условия вступления в силу нормативных правовых актов.

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ все законы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть обнародованы. Неопубликованные нормативные правовые акты не применяются, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу. Официальное опубликование является конституционной гарантией прав граждан. Государство не может требовать от граждан соблюдения законов, содержание которых не доведено до их сведения.

Чтобы определить, с какого момента вступает в силу НПА, необходимо выяснить, что считается официальным опубликованием и какие условия должны быть соблюдены для того, чтобы НПА признавался официально опубликованным.

Во-первых, официальное опубликование должно проводиться путем помещения текста документа в общедоступном издании, которое должно свободно распространяться среди населения по неограниченной подписке. Во-вторых, помещение текста НПА в общедоступном издании только тогда имеет статус официального опубликования, когда это издание законодательно определено в качестве источника официального опубликования для данного вида НПА. В-третьих, НПА должен быть опубликован в официальном издании полностью.

Таким образом, под официальным опубликованием НПА следует понимать помещение полного текста документа в специальных изданиях, признанных официальными действующим законодательством.Официальные источники опубликования: "Российская газета", "Собрание законодательства Российской Федерации", дополнительно с 26.10.1999 - "Парламентская газета". Основание: Федеральный закон от 14.06.1994 N 5-ФЗ.

2. Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в Министерстве юстиции РФ

В настоящее время вопросы государственной регистрации и вступления в силу ведомственных НПА регулируются Указом Президента РФ от 23.05.1996 N 763 и Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009. Так, в соответствии с пунктом 10 Правил, утвержденных указанным Постановлением, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

В пункте 12 "Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", утвержденных Приказом Минюста РФ от 04.05.2007 N 88, дается более подробное описание нормативных актов, которые подлежат государственной регистрации, а именно:

Гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;

Гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации;

Механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций - типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции;

в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт.

При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные (принятые на определенный срок)).

Согласно пункту 15 тех же Разъяснений не подлежат представлению на государственную регистрацию :

а) индивидуальные правовые акты;

Персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т.п.);

Действие которых исчерпывается однократным применением;

Срок действия которых истек;

Оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);

б) акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов и организаций системы федерального органа исполнительной власти;

в) акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм;

г) технические акты (ГОСТы, СНиПы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат нормативных предписаний;

е) в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" нормативные акты Банка России, устанавливающие:

курсы иностранных валют по отношению к рублю;

изменение процентных ставок;

размер резервных требований;

размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп;

прямые количественные ограничения;

правила бухгалтерского учета и отчетности для Банка России;

порядок обеспечения функционирования системы Банка России.

Зарегистрированные НПА подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента РФ (пункт 9 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763).

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (пункт 10 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763).

С момента наступления какого события закон вступает в силу

Вступлению в силу федеральных законов предшествует наступление определенных условий:

принятие их Госдумой;
подписание главой государства;
официальная публикация.

Чтобы понять, с какого момента можно применять нормативный правовой акт (НПА), необходимо проверить, когда закон вступает в силу и в каком порядке ее приобретает:

по общим правилам;
в специальном порядке.

В первом случае федеральный закон будет иметь силу по истечении 10 дней со дня опубликования в изданиях, признанных официальными источниками. Их перечень дан в ст. 4 закона «О порядке опубликования…» от 14.06.1994 № 5-ФЗ (далее — закон № 5). Это:

Собрание законодательства РФ;
«Российская газета»;
«Парламентская газета».

Другой источник, где может быть размещен новый закон, — специальный интернет-ресурс «Официальный интернет-портал правовой информации» .

Опубликование и вступление в силу НПА

Требование об обязательной публикации нового принятого Госдумой федерального закона обусловлено ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, которая прямо запрещает применять законы, официально не опубликованные для всеобщего сведения. Об этом же гласит ст. 1 закона № 5.

ВАЖНО! Федеральные законы вступают в силу с момента публикации их текста, который должен быть размещен на официальных ресурсах только в полном объеме. Усеченная или сокращенная публикация нового НПА не будет основанием для его вступления в силу.

Специальный порядок вступления в силу, как правило, довольно прост для определения времени, с которого начинает действовать нормативный акт. Так, если в тексте нового закона указана конкретная дата, с которой закон подлежит применению, то с этой даты он и обретет силу. Также будет несложно определить начало применения закона, если в нем расписан порядок его вступления в силу. Но и при установлении специального порядка могут возникнуть затруднения с определением даты отсчета, как и в общем порядке.

Сложности в определении даты публикации

Одним из оснований противоречий в определении даты, когда федеральный закон вступил в силу, может быть публикация нового НПА сразу в нескольких источниках.

Учитывая то, что «Российская газета» издается ежедневно, а журнал «Собрание законодательства РФ» — только раз в неделю, может возникнуть следующий вопрос. Дата выхода газеты соответствует дате ее поступления в продажу, а дата, проставленная на журнале, не соответствует, так как является датой поступления в печать, в продажу он попадает значительно позже. По какому источнику определять вступление в силу нового закона, если раньше он напечатан в журнале?

Однозначный ответ на этот вопрос был дан в постановлении Конституционного суда РФ от 24.10.1996 № 17-П, смысл которого в том, что дата, указанная на журнале «Собрание законодательства РФ», не может быть принята для отсчета срока на вступление закона в силу ввиду того, что эта дата не является днем обнародования документа и адресаты в этот день реально не могут ознакомиться с текстом нового НПА.

Дни публикации закона в «Российской газете» и «Парламентской газете» обычно совпадают.

***

Опубликование и вступление в силу федеральных законов тесно взаимосвязано: при отсутствии первого второе невозможно. Однако даже публикация не всегда является гарантией вступления в силу закона, если для этого предусмотрены какие-либо специальные условия.