Центр стратегических разработок (ЦСР) Алексея Кудрина опубликовал проект реформы судебной системы. Он был разработан в рамках программы стратегического развития России на 2018-2024. Реформа направлена на улучшение качества судейских кадров, укрепление независимости судей и снижение нагрузки и рационализацию судебного процесса.
Часть предложений уже были анонсированы в виде законопроектов, а другие анонсировал Владимир Путин. Председателей судов будут назначать после выборов, судей будут готовить в специальном Центре, а в качестве дисциплинарной ответственности введут понижение квалификационного класса судьи.
Кто разработал реформуВадим Волков (координатор), доктор социологических наук, научный руководитель ИПП при Европейском университете в Санкт-Петербурге, член рабочей группы при Экономическом совете при Президенте РФ Игорь Цветков, доктор юридических наук, проф. кафедры коммерческого права и основ правоведения Юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова Кирилл Титаев, кандидат социологических наук, ведущий Тимур Бочаров, научный сотрудник ИПП при Европейском университете в Санкт-Петербурге Лидия Воскобитова, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой уголовно-процессуального права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) Анна Смола, кандидат юридических наук, советник АБ «Бартолиус» Арина Дмитриева, научный сотрудник ИПП при Европейском университете в Санкт-Петербурге |
Для решения вопроса улучшения судейских кадров предлагается создать единый Федеральный центр подготовки судей. Действовать он должен независимо от ведомств и специализироваться исключительно на профподготовке претендентов на должность судьи. Предполагается, что учредителем может выступать Правительство. «Необходимо обеспечить и высокую степень автономии Центра от любой власти, включая судебную, поскольку слишком тесный контроль со стороны судебной власти будет способствовать сохранению существующего положения дел, а не его изменения», - подчеркивает ЦСР. Головной кампус Центра предлагают создать в Санкт-Петербурге, дополнительные - в Екатеринбурге и Владивостоке. Обучение в центре по замыслу будет проходить бесплатно, а слушателям выплачивается стипендия. Предполагается заключение определенного целевого договора: по окончании обучения кандидаты должны проработать минимум 5 лет на судейской должности или возместить сумму обучения.
Для поступающих введут строгие критерии отбора: в Центре будут обучать только толкованию права, а не его содержательным аспектам. Высокого уровня предлагается сделать вступительные экзамены, а перед зачислением в Центр кандидаты должны получить рекомендацию квалификационной коллегии судей, также они пройдут проверку биографий.
Преподавать в Центре будут действующие и бывшие судьи разных уровней, а также профессоры права, одновременно являющиеся практикующими адвокатами, а также специалисты в области этики, психологии, риторики, социологии и экономики.
Радикально предлагается изменить статус секретаря судебного заседания. Во-первых, работа на этом месте не будет давать юридического стажа, а во-вторых, для нее не потребуется юридического образования.
Помощников судей, наоборот, предлагается наделить процессуальными функциями и условно наделить статусом «судья номер два». Легализовать предлагается функции по подготовке судебных актов, разъяснений сторонам их прав и обязанностей, истребованием доказательств и т. д. Вместе с этим предлагается повысить зарплату помощникам. Повышение заработной платы вдвое советуют провести работникам аппарата суда. Затраты на это составят 25 млрд руб. (14,7% от общего финансирования судебной системы из федерального бюджета). По мнению экспертов Кудрина, это сможет повысить конкурс на должности и улучшить качество кадров.
Кадровая комиссия при Президенте должна участвовать только в процессе наделения гражданина статусом судьи, считают в ЦСР. Все дальнейшие назначения действующих судей или их перемещения будут происходить по представлению председателя ВС. При этом в сам состав ККП предлагается включить представителей ВККС, администрации президента, совета судей и общественности.
Для достижения этих целей предлагается назначать председателей районных судов по итогам выборов или после выдвижения соответствующей кандидатуры коллективом суда. Также предлагается изменить полномочия председателей суда по участию в процессе назначения судей, распределению дел и материального вознаграждения. Последней мерой ЦСР называет уточнение условий наступления дисциплинарной ответственности судей.
Для назначения председателей судей ЦСР предлагает два варианта:
|
Председателей районных судов выбирают Кандидатуру рассматривает квалификационная коллегия судей, далее проходит процедура голосования среди судей этого суда, а кандидатура победившего кандидата согласуется с председателем ВС. Нахождение в должности занимает 3 года, один судья не может быть председателем больше двух сроков подряд. |
Председателей районных судов выдвигают Председателем может быть назначен только действующий судья данного суда на основе рейтингового голосования. Все судьи в специальных бюллетенях делают отметки о рейтинге всех судей. Далее выявляется рекомендованный судья, получивший большее количество голосов. Судья вправе отказаться от должности. Кандидатура согласовывается председателем ВС. |
Ограничить полномочия председателей судов рекомендуют следующим образом:
Эксперты отмечают, что необходимо четкое регулирование дисциплинарной ответственности судей, и указывают на противоречия в законодательстве.
Сейчас прекращение полномочий судьи происходит «не только за совершение преступных действий, но также и за допускаемый дисциплинарный проступок, притом что основания для выбора из всех мер дисциплинарной ответственности, именно прекращения полномочий, дифференцированы недостаточно четко», - отмечают эксперты. В качестве изменений в законодательство предлагается взять позицию КС, а именно в части того, что мера должна быть соразмерна проступку, а прекращение полномочий должно являться исключительной мерой. Кроме этого, прекращение полномочий судьи может применяться за проступок, который «порочит честь и достоинство судьи, подрывает доверие к судебной власти и является несовместимым со статусом судьи».
Также эксперты ЦСР предлагают разграничить понятия "дисциплинарный проступок" и "судебная ошибка". Дифференцировать предлагается и меры дисциплинарной ответственности: к существующим предлагают добавить понижение квалификационного класса судьи. С этом предложением уже выступал Владимир Путин (см. ).
Постоянно висящая угроза наказания за неправосудное решение способствует формированию корпуса запуганных и подконтрольных судей, боящихся допустить судебную ошибку, а значит, не способных проявлять самостоятельность и независимость в своих суждениях. Наказание, применяемое выборочно для отдельных судей, приводит к нарастанию тенденций «управляемости» вопреки принципу независимости судей и самостоятельности судебной власти
Как отмечают эксперты ЦСР, большинство судей в России работают с постоянной перегрузкой. Изменить это предлагают за счет корректировки потока входящих дел и издержек судопроизводства для его участников, а также за счет рационализации судебного процесса и процедур.
Приказное и упрощенное производство по делам, которые фактически не содержат спора, значительно снижало нагрузку с судебной системы, однако сейчас эта схема исчерпала свои возможности. Сейчас основную нагрузку на суды создают гражданские дела. При этом часто в суды попадают дела, которые спора не содержат.
Многочисленными являются иски налоговых органов к гражданам, при этом «стоимость» иска составляет 12 300 руб., а средняя стоимость исков от ПФР - около 11 300 руб. При этом дела удовлетворяются в 98,5% случаев для налоговой и в 99,3% для ПФР. «Целесообразно повысить пороговую сумму иска для ФНС и ПФР как минимум до 10 000 руб., это позволит сократить число гражданских дел на 2 млн в год», - считают в ЦСР. Сократить количество исков можно и за счет существенного повышения госпошлины для юридических лиц (например, до 10% от взыскиваемой суммы, но не более чем до 1 млн руб). В качестве последней меры предлагается дифференцировать пошлину за кассационное и апелляционное обжалование, что «заставит участников судопроизводства более ответственно относиться к вопросам обжалования».
В уголовном судопроизводстве единственная мера по сокращению числа дел - создание стимулов для прекращения дел на стадии следствия до передачи в суд тех уголовных дел, которые прекращаются в суде. Такая возможность предусмотрена УПК, но на стадии следствия прекращается не более 1,5% дел.
В арбитражных делах предлагается распространить практику обязательной ведомственной досудебной апелляции на все контрольно-надзорные органы. «То есть до подачи заявления в суд гражданин или организация обязаны обжаловать решение любого контрольно-надзорного органа в вышестоящей инстанции того же органа», - поясняет ЦСР.
Рационализация судебного процесса заключается в предоставлении возможности судьям в уголовном процессе озвучивать только резолютивную часть, оставляя полный текст решения на самостоятельное ознакомление сторон. Подробно с этой концепцией можно ознакомиться в об уже вышедшем законопроекте, который регулирует в том числе мотивировки по гражданским и арбитражным делам.
Кроме этого, предлагается на предварительном заседании открывать основанное судебное заседание, если явились обе стороны. Это касается судов общей юрисдикции.
Акцент в заседаниях ЦСР хотят сделать на аудиозаписях: «Необходимо сделать аудиозапись основным средством фиксирования хода судебного заседания в гражданском и уголовном процессах, письменный протокол будет являться вспомогательным источником, куда будут вноситься лишь основные сведения и процессуальные действия участников», - отмечают они.
Упросит работу единая картотека дел судов общей юрисдикции с возможностью публичного доступа к судебным актам, а также подача документов в такие суды в электронном виде, по аналогии с арбитражными судами.
Прочими мерами, которые сократили бы нагрузку, эксперты называют развитие института медиации и декриминализация части правонарушений. Помогло бы сокращение потока жалоб в порядке ст. 125 УПК (на действия/бездействия, решения следствия и прокуратуры в ходе работы по уголовному делу). Однако их ЦСР не называет первостепенными.
Материал подготовлен на основе «Предложения по совершенствованию судебной системы в РФ и изменения нормативных актов в целях их реализации» Центра стратегических. С полным текстом исследования можно
Как стало известно “Ъ”, Госдума во вторник вернет на стадию второго чтения одобренный на прошлой неделе законопроект, который должен унифицировать систему судоустройства в РФ. По согласованию с администрацией президента (АП) в него будут внесены новые поправки. Предельный возраст пребывания на посту заместителей председателей Конституционного (КС) и Верховного (ВС) судов будет одинаково продлен до 76 лет, а полномочия руководства всех инстанций нижестоящих судов ограничат двумя сроками подряд. При этом один из пяти апелляционных судов общей юрисдикции решено создать не в Калуге, а в Москве.
О новом пакете поправок для проекта о реформе судоустройства, который ВС внес в начале года для создания апелляционных и кассационных судов общей юрисдикции, “Ъ” рассказал глава комитета Госдумы по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников. Вместо третьего «технического» чтения принятого на прошлой неделе законопроекта (см. “Ъ” от 11 июля) Госдума вернет его на стадию второго чтения, в котором в проект были внесены поправки, согласованные на тот момент с администрацией президента, правительством и ВС. Одна из них не имела прямого отношения к проекту создания новых судов: установив, что занимать в них руководящие должности судья сможет до 76 лет (при действующем 70-летнем сроке для зампредов всех судов РФ), законодатели распространили эту норму и на шесть зампредов ВС. Нововведение на данный момент актуально для главы коллегии по гражданским делам Василия Нечаева, которому в августе предстояла отставка. Объявленный ранее конкурс на эту должность заморожен. По данным источников “Ъ”, до поправки в возрастной ценз Василия Нечаева прочили после отставки на пост финансового омбудсмена РФ, который должен появиться в сентябре в соответствии с подписанным в июне президентом законом.
Во вторник аналогичную норму предсказуемо внесут в закон «О КС», что в 2019 году позволит сохранить свой пост одному из двух зампредов КС Ольге Хохряковой. По словам господина Крашенинникова, ценз в 75–76 лет соответствует рекомендациям Европейского суда по правам человека. Возрастной ценз в высших судах РФ менялся неоднократно: судебная реформа 2001 года вынудила уйти в отставку в 65 лет одну из самых авторитетных судей «ельцинского призыва» зампреда КС Тамару Морщакову. Председателям ВС и КС, напомним, возрастной ценз был отменен накануне их 70-летних юбилеев.
Еще одна поправка, внесенная господином Крашенинниковым и его коллегами из всех фракций Госдумы, ограничивает «двумя сроками подряд» срок пребывания на посту председателей и зампредов в любых судах общей юрисдикции - по аналогии с действующим ограничением для руководства арбитражных судов. К этому призывала для создаваемых апелляционных и кассационных судов оппозиция, а в начале года ограничить срок полномочий председателей судов субъектов РФ в системе общей юрисдикции (сейчас они могут переназначаться бессрочно) обещал Владимир Путин. Как уточнил Павел Крашенинников, для этого ограничения будет введен переходный период: председатели судов, уже занимающие свой пост два срока и более, смогут получить это назначение еще на один срок. Ранее таким образом КС были разрешены споры о «третьем сроке» для губернаторов. Актуальной такая оговорка будет для главы Мосгорсуда Ольги Егоровой, чей срок полномочий, которые она исполняет с 2001 года, истекает в 2020 году и может быть продлен еще на шесть лет.
Последняя поправка, которую внесет Госдума, окончательно исключает Калугу из числа мест дислокации новых судов. Один из кассационных судов, который планировалось там разместить, на прошлой неделе «переехал» в Саратов (выходцами из Саратовской области являются ее бывший вице-губернатор спикер Госдумы Вячеслав Володин и зампред ВС Василий Нечаев, учившийся в Саратовском юридическом институте и бывший зампред Саратовского облсуда). Теперь же власти передумали размещать в Калуге апелляционный суд, подобрав для него место в Москве, где, как и в Санкт-Петербурге, будут работать два новых суда. Господин Крашенинников пояснил, что такое решение обусловлено лучшей транспортной доступностью для истцов.
Анна Пушкарская, Санкт-Петербург
Доклад, в котором выделил основные проблемы российской судебной системы - от загруженности и зависимости судей до преобладания обвинительных решений - и предложили варианты их решения.
Почему большинство судей принимает шаблонные решения и как юристы и социологи предлагают исправить недостатки судебной системы, чтобы еще и повысить уровень экономики? «Бумага» выбрала главные тезисы доклада.
Проведя эмпирические исследования, сотрудники Института проблем правоприменения выделили пять основных проблем судебной системы России:
Избыточная репрессивность (высокая доля обвинений) судейской системы, в основном в уголовных делах.
Избыточное влияние председателей судов и зависимость судей от организаций, в которых они работают.
Неопределенность оснований для дисциплинарной ответственности судей. По мнению экспертов, это позволяет оказывать влияние на решение судей.
Низкое качество кадрового отбора на должность судьи. Юристы и социологи отмечают, что сейчас в России процедуры назначения судей непрозрачны и не отражены в законах.
Высокая нагрузка на судей, в том числе бюрократическая. Как пишут эксперты, это ведет к «существенному снижению качества судопроизводства», принятию решений «по шаблону», а также «выхолащиванию сути правосудия».
Эксперты утверждают, что решение перечисленных проблем создаст условия, в которых сможет расти рыночная экономика и стабилизироваться экономическая система.
Они аргументируют это тем, что правильно работающая судебная система обеспечивает защиту прав граждан и объединений, в том числе права собственности, что повышает уровень доверия к законодательству у населения. С появлением доверия, пишут юристы и социологи, увеличится объем частных инвестиций и укрепится бизнес.
Часть выделенных сотрудниками ИПП проблем - высокая нагрузка, кадровый отбор судей - относятся к судам и арбитражным, и общей юрисдикции, независимо от типа процесса. Однако обвинительный уклон или неравенство сторон в процессе относятся лишь к уголовному судопроизводству.
В доказательство того, что это наиболее проблемная область российской судебной системы, эксперты приводят данные, обобщенные за последние пять лет. На основе этой статистики они доказывают, что в уголовной системе:
Низкая доля оправдательных приговоров (0,13 %) в делах публичного и частно-публичного обвинения (такие дела составляют 93 % от всех уголовных дел).
Большинство запросов следственных органов на предварительное заключение подозреваемого под стражу одобряются. Это 91 % случаев.
Низкая доля оправданий в делах, рассматриваемых при участии присяжных. Подсудимых оправдывают только в 15–16 % случаев.
Абсолютное большинство оправданий приходится на дела частного обвинения, рассматриваемые без участия прокурора. В таких делах доля оправданий составляет около 30 %.
Среднестатистический судья выносит оправдательный приговор раз в семь лет.
При этом авторы отмечают, что не все эксперты разделяют мнение о том, что в уголовных процессах есть обвинительный уклон. В противовес этому, как пишут эксперты ЕУ, зачастую приводят данные об уголовных делах, прекращенных в суде по нереабилитирующим основаниям, то есть из-за амнистии, истечения сроков давности преследования, смерти свидетеля или обвиняемого или из-за уже имеющегося приговора по данному делу. Доля таких дел составляет 22–24% от всех решений.
Основываясь на тех же эмпирических исследованиях, авторы доклада утверждают, что поведение участников судопроизводства, в том числе окончательное решение судьи, зависит не только от формально-правовых факторов.
На людей влияют также иерархическая система должностей в суде, цели, нормы и ограничения, определяемые интересами суда и его сотрудников, и заинтересованность людей в том, чтобы продвигаться по карьерной лестнице и избегать рисков.
По мнению ИПП, большую роль в принятии решения судьи играют также следующие два фактора:
Судьи зависимы от председателя суда, который играет ключевую роль в назначении их на должность, участвует в распределении нагрузки и премировании, влияет на их карьерный рост.
Привлечь к дисциплинарной ответственности судью могут вышестоящие судебные инстанции, а процедура этого до конца не регламентирована. Например, судей могут привлекать к такой ответственности за отмену судебных решений. Авторы считают, что это влияет на вынесение оправдательных приговоров, которые зачастую обжалуют.
Также эксперты отмечают, что до сих пор нигде не прописаны критерии оценки качества работы судьи: нет норм, определяющих, сколько отмен судебных решений и жалоб, которые подают на судей, допустимо.
Эксперты полагают, что в современной системе на судейские должности чаще всего назначаются юристы, до этого работающие в основном в аппарате суда: часто помощником или секретарем судьи. По их мнению, если изменить отбор кадров на должность судьи, будущие судьи станут менее зависимыми.
Из доклада:
«Это (те, кто приходят на должность судьи - прим. «Бумаги» ) преимущественно молодые женщины с более высокой, чем у выходцев из других юридических профессий, долей заочного юридического образования. Среди вновь назначенных судей в 2001 году выходцев из аппарата было 19 %, а в 2013 году - уже 58 %. Это привело к тому, что судейский корпус сегодня на 32 % состоит из бывших сотрудников аппарата судов (в 2001 году таких было 11 %)».
По мнению докладчиков, такие люди остаются зависимыми от аппарата суда: у них уже выработана привычка к подчинению руководителю и менее развиты навыки самостоятельного принятия судебных решений.
В опросе Института проблем правоприменения более 3/4 судей указали, что они задерживаются после работы ежедневно или несколько раз в неделю. В России нет нормативов нагрузки для судей, поэтому, утверждают эксперты, нельзя однозначно называть эту ситуацию перегрузкой. Тем не менее, как выяснили докладчики, скорость рассмотрения дел в России одна из самых высоких в Европе.
В результате повышенной нагрузки судьи используют шаблонные решения, подставляя в них новые имена и обстоятельства, что доказывается сличением текстов решений суда.
Судьи часто изолированы от общества из-за того, что вынуждены задерживаться на работе. К тому же для профессиональной работы требуется и изучение литературы, и участие в профильных мероприятиях.
Из-за работы с множеством документов судьи меньше обращают внимания на детали и индивидуальные особенности каждого дела, а также на права каждого участника процесса.
Опросы показывают, что из-за высокой нагрузки судьи в большей степени полагаются на документы, чем на выступления сторон, а также сами задают вопросы, чтобы получить нужные для принятия решения сведения.
Чтобы решить выявленные проблемы, эксперты предлагают в том числе изменить действующее в отношении судебной системы законодательство. По мнению авторов доклада, необходимо:
Увеличить фактическую зарплату работников аппарата вдвое или до уровня средней по региону.
Верховный Суд РФ подал на утверждение предложения по реформе судебной системы России. Основанием служит Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 03.10.2017 г. № 30 "О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Федерального закона "О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Прежде всего, зная "добросовестность" наших судей, в случае принятия предложений Верховного Суда, по многим позициям мы получим исключительно худшее правосудие и больший беспредел судей. В частности, отменена обязанность мотивировать своё решение - это просто беспредел на высшем уровне. Мы и сейчас имеем отвратительную судебную систему и как следствие пародию на павосудие. Складывается впечатление, что судебная система кем-то сознательно подгоняется под нужды и цели новоиспеченных бояр и князьков.
Судьи и так наплевали на мотивационную часть решений, на законы права и природы. Уверен, что бреда в судебных решения хватает не только по моему опыту. И главное - судьи не несут никакой ответственности за принятые решения, а потому, могут написать любой бред. А теперь ВС РФ хочет узаконить право судей выпосить решение без какой либо мотивации.
Верховный суд также "опечален" квалифицированной юридической помощью для участников судебных разбирательств. Согласно предложения ВС РФ, представителем в суде может быть лишь адвокат и т.п. профессионалы. Только вот мой опыт подсказывает, что как раз у их адвокатов и юристов серьезные проблемы с образованием и мышлением. Я утверждаю, что реально грамотных адвокатов и юристов на всех не хватит, а за бездарей никто отвечать не станет. Верховный Суд ответит за бездаря адвоката и т.п.? К тому же адвокаты и юристы сразу поднимут стоимость услуг.. рынок..ничего личного. Гражданин вправе сам определять своего представителя в суде.
Иные части предложения ВС РФ так же сомнительного свойства и больше наводят на мысль, что судьи не хотят работать на благо граждан страны, а ведь мы их всех содержим.
1. Остается право граждан на выбор представителя в суде.
2. Остается обязанность судей мотивировать решения и определения.
3. В части предложений ВС РФ судебная система не нуждается в серьезной реформе.
4. Не будут потрачены государственные средства (граждан России) на раздувание судебного аппарата и судей.
