Введение……………………………...………………………………………3
Глава 1. Общая характеристика правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.
§ 1. Понятие иностранных граждан и лица без гражданства и их классификация………………………….……..………………..…………………5
§2. Порядок въезда иностранных граждан в Российскую Федерацию и выезда из Российской федерации…….………..……………………………….18
§3. Основные права, свободы и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ.………………………………….………..………………31
Глава 2. Административная ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства.
§ 1. Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства как мера административной ответственности и проблемы ее применения……………………………………………………………………….44
§ 2. Соотношение административного выдворения и депортации иностранных граждан и лиц без гражданства.………………………………...62
Заключение……………………………………………………………….....72
Библиография……………………………………………………………….75
Введение.
12 декабря 1993 г. была принята Конституция России. Одним из основных её положений является положение о том, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Государства, в соответствии с действующими международно-правовыми актами, в своей законодательной и правоприменительной практике должны гарантировать соблюдение прав и свобод граждан. Такой подход следует распространять на все категории лиц, которые находятся в пределах юрисдикции государства. Свобода внешнеэкономической деятельности для российских предпринимателей и открытость отечественной экономики для иностранных инвестиций, снятие многих ограничений на въезд в Российскую Федерацию и пребывание на ее территории для иностранных граждан и лиц без гражданства, развитие деловых связей и туризма - все это привело к резкому увеличению числа иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих в нашей стране. Таким образом, в связи с развитием международных отношений проблема регламентирования административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства приобретает для России все большую актуальность.
Целью настоящей работы является изучение и анализ института административно-правового статуса иностранных граждан в РФ. Достижение данной цели обусловливает следующие задачи работы:
дать определение понятия административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства,
изучить правовое регулирование данного института как на национальном, так и на международном уровне,
классифицировать иностранных граждан и лиц без гражданства,
выявить особенности и проблемы применения административной ответственности к иностранным гражданам и лицам без гражданства,
провести отграничение института административного выдворения от смежных с ним правовых явлений,
определить возможные пути решения выявленных проблем.
При написании настоящей дипломной работы использовались такие методы как диалектический, исторический, систематический, метод логического анализа и синтеза, метод сравнительного исследования и другие.
Необходимо отметить, что проблема определения административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства не раз затрагивалась в литературе, как в рамках общих курсов административного права, так и в рамках отдельных исследований. Данной темы касались такие ученые, как Д.Н. Бахрах, Ю.А. Дмитриев, Ю.М. Козлов и другие в своих трудах по административному праву. В рамках специальных исследований данная тема разрабатывалась С.А. Авакьяном, М.С. Аскеровым, А.С. Дугенец, А.Н. Сандугей и другими современными учеными.
Несмотря на то, что тема административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства актуальна в настоящее время, а также имеет значительную разработанность в науке, она остается по сей день недостаточно исследованной. Нормы права, регулирующие соответствующие положения, имеют пробелы и коллизии, выявить которые представляется возможным лишь при комплексном анализе положений действующего законодательства. Именно это и представляется необходимым сделать в настоящей работе.
Глава 1. Общая характеристика правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.
§ 1. Понятие иностранных граждан и лица без гражданства и их классификация.
Субъекты права – это индивиды или организации, которые на основании норм права могут быть участниками правоотношений, носителями субъективных прав и обязанностей. В административном праве под субъектом права понимают лицо (индивид и организацию), которое по закону может быть участником административно-правовых отношений и носителем административных прав и обязанностей. Юридическая возможность индивида и организации быть участником различных правоотношений, носителями конкретных юридических прав и обязанностей связана с наличием определенных свойств, для обозначения которых применяется термин «правосубъектность». Правосубъектность как способ быть участниками правоотношений устанавливается правовыми нормами и может быть различной у разных субъектов. В основном различают индивидуальных и коллективных субъектов права. К индивидуальным помимо иных субъектов права относятся также иностранные граждане и лица без гражданства 1 . Вышесказанное подтверждается не только внутригосударственными, но и международными нормами права. Так, в статье 6 Всеобщей декларации прав человека 1948 года говорится: «Каждый человек, где бы он не находился, имеет право на признание его правосубъектности» 2 . Вышесказанное положение декларируется также Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 года 3 .
Для того чтобы лицо, обладающее правосубъектностью, могло стать участником административно-правовых отношений оно, наряду с общей правосубъектностью, должно также обладать административной правосубъектностью. Административная правосубъектность включает две составляющие: правоспособность и дееспособность. Административная правоспособность - это способность приобретать субъективные юридические права и обязанности административно-правового характера, т.е. быть участником административно-правовых отношений. Она является частью общей правоспособности. Административная дееспособность - это практическая способность собственными действиями приобретать субъективные юридические права и обязанности, осуществлять и прекращать их, т.е. реализовывать свою административную правоспособность в рамках конкретных административных отношений. Разновидностью административной дееспособности является административная деликтоспособность, т.е. способность лица нести административную ответственность за совершенные правонарушения (деликты). Существует и другое мнение по вопросу правосубъектности. Так, доктор юридических наук, профессор Старилов Ю.Н. считает, что термин «административная правосубъектность» лишен правового регулирования в административном праве и анализируется учеными в целях выяснения правовой природы и общих вопросов административно-правового статуса участников административно-правовых отношений 1 . Если рассматривать субъектов административного права, в общем, то можно выделить, что все субъекты административного права обладают некими общими чертами, характеризующими их административно-правовой статус: все субъекты административного права неразрывно связаны с управленческой деятельностью государственной власти и имеют равные юридические гарантии рассмотрения возникшего спора в административном или судебном порядке. Однако каждый субъект обладает своим особым правовым статусом, отличным от других участников правоотношений.
Субъекты административного права, имеющие установленный законом и административно-правовыми нормами правовой статус, становятся участниками административных правоотношений, тогда, когда практически осуществляют определенную за ними административную правоспособность. Наличие у иностранных граждан и лиц без гражданства административно- правовой правосубъектности и факт участия в административно-правовых отношениях является очень важным, поскольку участие иностранных граждан и лиц без гражданства в административных правонарушениях является предпосылкой возникновения других правоотношений.
Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации определяется в первую очередь Конституцией РФ 1993 года, в частности статьями 27, 62, 63 1 ; международными договорами РФ 2 ; Федеральным законом РФ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002г. 3 ; Федеральном законом Российской Федерации от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации 4 »; постановлениями Правительства РФ и иными нормативно правовыми актами.
Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства представляет собой совокупность их прав и обязанностей, закрепленных нормами права и гарантированных государством. Что касается содержания правового статуса иностранных граждан, то в структурном плане оно представлено правами, обязанностями и гарантиями их реализации.
В соответствии с Законом РФ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002г №115-ФЗ иностранный гражданин – это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства.
Лицом без гражданства признается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.
Безгражданство может быть абсолют-ным и относительным. Абсолютное безгражданство - безгражданство с мо-мента рождения. Относительное безгражданство - без-гражданство, наступившее в результате утраты граж-данства.
Вопрос о безгражданственности лиц представляет собой аномалию для любого государства, и в этой связи все государства, в том числе и Российская Федерация, стремятся ограничить число безгражданственных лиц путем заключения специальных международных соглашений и принятия эффективных внутригосударственных законов. В частности Закон РСФСР «О гражданстве» 1991г. уже содержал ряд положений, имеющих целью сократить число безгражданственных лиц, которые нашли отражение также в Законе РФ «О гражданстве» от 31.05.2002 N 62-ФЗ. Установлено, что ребенок, родившийся на территории РФ от лиц без гражданства, является гражданином РФ. Согласно ст. 6 Закона, Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации.
Данный вопрос регулируется рядом таких международных актов как Конвенция ООН «О статусе апатридов» 1954 г. и Конвенция ООН «О сокращении безгражданства» 1961 г. В соответствии со статьей 1 Конвенции ООН «О сокращении безгражданства» 1961 г. «любое Договаривающееся государство должно предоставлять свое гражданство любому рожденному на его территории лицу, которое иначе было бы апатридом». Конвенция «О статусе апатридов» устанавливает, что в Договорившихся государствах должны соблюдаться основы правового статуса апатридов, которые, в общем, совпадают с правовым статусом иностранцев («Кроме тех случаев, когда апатридам на основании настоящей Конвенции предоставляется более благоприятное правовое положение, Договаривающееся государство будет предоставлять им положение, которым вообще пользуются иностранцы»), а в случаях нарушения прав и свобод «каждый апатрид имеет право свободного обращения в суды на территории всех Договорившихся стран» 1 , при этом в Конвенции под термином «апатрид» подразумевается лицо, которое не рассматривается гражданином какого–либо государства в силу его закона. При этом ее положения не распространяются:
1) на лиц, которые в настоящее время пользуются защитой или помощью других органов или учреждений Организации Объединенных Наций, кроме Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев;
2) на лиц, за которыми компетентные власти страны, в которой они проживают, признают права и обязательства, связанные с гражданством этой страны;
3) на лиц, в отношении которых имеются серьезные основания предполагать, что они:
а) совершили преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;
б) совершили тяжкое преступление неполитического характера вне страны, давшей им убежище, и до того, как они были допущены в эту страну;
в) виновны в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций.
Необходимо заметить, что правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства различается, например, в вопросах дипломатической защиты. Вместе с тем в большинстве случаев иностранные граждане и лица без гражданства с точки зрения права для государства одинаковы, что подтверждается законодательной и правоприменительной практикой.
Что касается действующего российского законодательства, то оно неоднократно изменялось. Наиболее кардинальное изменение произошло в июле 2006 года в связи с приятием Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Очевидно, что ряд новелл обусловлен стремлением устранить пробелы миграционного законодательства. Тем не менее, в данном разделе законодательства по сей день сохраняются противоречия.
Рассмотрим некоторые из этих противоречий. В ст. 2 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» под иностранным гражданином понимается физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Доктрина сформулировала иной подход к определению лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации. Значительная часть определений обращает внимание на фактическое положение лица (не имеет гражданства России и является гражданином другого государства) 1 . Законодательное определение более формализовано и адаптировано к практике органов государственной администрации. Иностранное гражданство здесь устанавливается «доказательствами», под которыми следует понимать признаваемый в России документ, подтверждающий личность иностранца и содержащий ссылку на его государственную принадлежность (чаще всего это паспорт).
Нормативная дефиниция позволяет должностным лицам органов внутренних дел, миграционных органов определять статус лица, не являющегося гражданином России, лишь по наличию у него соответствующих документов. Возникает вопрос: а если они утрачены? Теряется ли статус иностранца в период между выявлением беспаспортного гражданина и подтверждением его правового положения через заграничное представительство государства его гражданства? Думается, что статус лица без гражданства в этом случае презюмироваться не должен. Ведь материальная основа его иностранного гражданства сохраняется (государство не отказывается от своих граждан, утративших соответствующие документы). Российские органы все равно обращаются к властям государства его гражданства, которые оказывают правовую помощь своему гражданину, восстанавливая утраченные документы. В этом смысле более точным представляется определение иностранного гражданина, данное в ст. 3 ФЗ «О гражданстве»: это лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства. Следует отметить, что законы о гражданстве и правовом положении иностранных граждан были приняты практически в одно время, поэтому имеющееся между ними расхождение свидетельствует об их недостаточной согласованности. Понятие иностранного гражданина должно формулироваться исходя из фактической основы его статуса, поэтому определение ст. 2 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан» нуждается в изменении.
Различия в правовом положении имеются не только между гражданами и иностранными гражданами (лицами без гражданства), но и между разными категориями иностранных граждан 1 . Основной является классификация иностранных граждан в зависимости от времени их нахождения на территории Российской Федерации. Различают иностранных граждан:
Временно пребывающих в Российской Федерации;
Временно проживающих на территории Российский Федерации;
Постоянно проживающих на территории.
Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин - лицо, прибывшее в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и получившее миграционную карту, но не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание. Основанием для выдачи иностранному гражданину (лицу без гражданства) визы либо основанием для въезда в Российскую Федерацию в порядке, не требующем поучения визы, является приглашение на въезд в Российскую Федерацию 1 . Приглашение на въезд в РФ выдается Министерством иностранных дел РФ либо Министерством внутренних дел РФ или ее территориальным органом. Приглашение на въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина (лица без гражданства) в целях обучения в образовательном учреждении выдается территориальным органом Министерства внутренних дел по ходатайству образовательного учреждения. Приглашение на въезд в Российскую Федерацию иностранного работника, за исключением иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, в целях осуществления трудовой деятельности выдается федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом по ходатайству о выдаче приглашения, поданному работодателем или заказчиком работ (услуг) в соответствующий орган. Квота на выдачу иностранным гражданам, за исключением иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан 2 .
Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы, который не может превышать девяносто суток для иностранных граждан прибывших в Российской Федерации в порядке, не требующем получения визы, за исключением случаев, когда иностранный гражданин заключил трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг) с соблюдением требований Федерального закона (продлевается на срок действия заключенного договора, но не более чем на один год), и случаев предусмотренных Федеральным законом 1 .
Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации может быть продлен либо сокращен федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, или федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции или его территориальными органами в случаях, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен въезд в Российскую Федерацию 2 .
Срок временного пребывания отдельных категорий временно пребывающих в Российской Федерации иностранных граждан может быть увеличен до ста восьмидесяти суток или сокращен как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации Правительством Российской Федерации в целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации, а также в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства. Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации по истечении срока действия его визы или иного срока временного пребывания, установленного настоящим Федеральным законом или международным договором Российской Федерации, за исключением случаев, когда на день истечения указанных сроков ему продлены срок действия визы или срок временного пребывания, либо ему выданы новая виза, или разрешение на временное проживание, или вид на жительство, либо у него приняты заявление и иные документы, необходимые для получения им разрешения на временное проживание в порядке, предусмотренном федеральным законом 1 .
Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин - лицо, получившее разрешение на временное проживание. Под понятием разрешение на временное проживание понимается подтверждение права иностранного гражданина или лица без гражданства временно проживать в Российской Федерации до получения вида на жительство, оформленное в виде отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в виде документа установленной формы, выдаваемого в Российской Федерации лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего его личность.
Разрешение на временное проживание выдается иностранному гражданину территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере миграции в пределах квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации 2 . Без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину:
1) родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР или родившемуся на территории Российской Федерации;
2) признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации;
3) имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации;
4) состоящему в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в Российской Федерации;
5) осуществившему инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством Российской Федерации;
6) поступившему на военную службу, на срок его военной службы;
7) являющемуся участником Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам его семьи, переселяющимся совместно с ним в Российскую Федерацию
8) в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.
В соответствии с пунктом 1 статьи 6 1 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в России» иностранному гражданину, прибывшему в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, за исключением иностранных граждан, указанных в пункте 3 статьи 6 настоящего Федерального закона, разрешение на временное проживание выдается без учета квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации. Этот же Федеральный закон предусматривает в статье 7 основания отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание. Срок действия разрешения на временное проживание составляет три года. 1 При этом временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации. Так, если работодатель - организация, расположенная на территории одного субъекта РФ, привлекает и использует иностранных работников, то направление работодателем таких работников на объект в другой субъект РФ будет признано административным правонарушением по ст. 18.15 КоАП РФ, если только профессии (должности) этих работников не включены в приложение № 1 Приказа Минздравсоцразвития России от 17.09.2007 № 607. Если же профессии работников соответствуют этому приказу, то административная ответственность по ст. 18.15 КоАП РФ на работодателя наложена быть не может.
Постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин - лицо, получившее вид на жительство. Под понятием вид на жительство понимается документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в Российской Федерации, а также их права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность.
Вид на жительство может быть выдан иностранному гражданину по его заявлению в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции в течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований, при условии, что иностранный гражданин проживал в Российской Федерации не менее одного года на основании разрешения на временное проживание и обратился с заявлением в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, не позднее, чем за шесть месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание. 1
Вид на жительство выдается иностранному гражданину на пять лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению иностранного гражданина может быть продлен на пять лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено. При этом постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан ежегодно уведомлять о подтверждении своего проживания в Российской Федерации территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции по месту получения данным иностранным гражданином вида на жительство 1 .
Порядок выдачи вида на жительство и перечень документов, представляемых одновременно с заявлением о выдаче вида на жительство, утверждаются Правительством Российской Федерации, а в статье 9 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в России» устанавливаются основания отказа в выдаче либо аннулирования вида на жительство.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что, несмотря на активную миграционную политику Российского государства и достаточно подробное законодательное регулирование в этой сфере, в настоящее время остаются неразрешенными вопросы, касающиеся административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ. Так, нет полной согласованности в Федеральных законах, регулирующих статус указанных лиц, в частности в вопросе понятия иностранного гражданина и лица без гражданства. Это говорит о том, что законодательство в данной сфере по-прежнему нуждается в доработке. Представляется необходимым внесение в Федеральный закон «О правовом статусе иностранных граждан в Российской Федерации» изменений, касающихся определения понятия иностранного гражданина. По нашему мнению формулировка должна быть изменена на следующую: «Иностранный гражданин – физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства». Это позволит избежать разночтения и неоднозначные толкования закона.
§ 2. Порядок въезда иностранных граждан в Российскую Федерацию и выезда из Российской федерации.
Одной из основ разумного регулирования отношений в сфере миграционной политики является, на наш взгляд, определение таких основополагающих институтов, как институты въезда в РФ и выезда из РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, поскольку именно от соблюдения данных правовых норм будет зависеть правомерность нахождения иностранных граждан на территории России.
Статья 24 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» №114-ФЗ устанавливает, что иностранные граждане могут въезжать в Российскую Федерацию и выезжать из Российской Федерации при наличии визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.
Основаниями для выдачи иностранному гражданину визы являются:
1. Приглашение на въезд, которое выдается:
Органом иностранных дел (МИД) и в случаях, предусмотренных в законе, органом внутренних дел (МВД), по ходатайству:
а) федеральных органов государственной власти;
б) дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств в России;
в) международных организаций и их представительств в России, а также представительств иностранных государств при международных организациях, находящихся в России;
г) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (республиканских, областных и прочих органов).
Территориальным органом внутренних дел по ходатайству:
а) органов местного самоуправления;
б) юридических лиц, в уведомительном порядке вставших на учет в органе внутренних дел;
в) граждан Российской Федерации и постоянно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан 1 ;
2. Решение органа иностранных дел, дипломатического представительства или консульского учреждения РФ, представительства органа иностранных дел в пределах приграничной территории, по ходатайству находящегося за пределами России иностранного гражданина, поданному в связи с необходимостью въезда для экстренного лечения либо вследствие тяжелой болезни или смерти близкого родственника;
3. Решение органа иностранных дел о выдаче иностранному гражданину визы, направленное в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации;
4. Решение руководителя дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации о выдаче иностранному гражданину визы, принимаемое в исключительных случаях по заявлению в письменной форме иностранного гражданина;
5. Решение территориального органа внутренних дел о выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание в России;
6. Договор на оказание услуг по туристическому обслуживанию и подтверждение о приеме иностранного туриста организацией, осуществляющей туристическую деятельность;
7. Решение органа внутренних дел о признании иностранного гражданина беженцем по заявлению, поданному иностранным гражданином в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации.
Таким образом, виза - это разрешение на въезд и транзитный проезд через территорию Российской Федерации по действительному документу, удостоверяющему личность иностранного гражданина или лица без гражданства и признаваемому Российской Федерацией в этом качестве 1 .
Виза содержит фамилию, имя, дату рождения, пол, гражданство (подданство), номер основного документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина, дату выдачи визы, разрешенный срок пребывания в России, номер приглашения на въезд либо решения государственного органа, срок действия визы, цель поездки, данные о приглашающей организации (приглашающем физическом лице), кратность визы 1 .
Виза выдается дипломатическим представительством, консульским учреждением, органом иностранных дел, органом внутренних дел и может быть однократной, двукратной и многократной 2 .
Однократная виза дает право иностранному гражданину пересечь Государственную границу Российской Федерации один раз при въезде и один раз при выезде из России.
Двукратная виза дает право иностранному гражданину на двукратный въезд.
Многократная виза дает право иностранному гражданину на неоднократный (более двух раз) въезд.
Срок действия визы может быть продлен во время пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации:
1) органом внутренних дел по заявлению в письменной форме иностранного гражданина либо по ходатайству в письменной форме органа государственной власти, органа местного самоуправления или юридического лица;
2) федеральным органом иностранных дел, по обращению в письменной форме органа по внешним сношениям (иностранным делам) иностранного государства, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, представительства международной организации в Российской Федерации;
3) представительством федерального органа иностранных дел в пределах приграничной территории по заявлению в письменной форме иностранного гражданина, либо по ходатайству в письменной форме органа государственной власти, органа местного самоуправления или юридического лица, либо по обращению в письменной форме дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, представительства международной организации в Российской Федерации;
4) органами пограничного контроля.
Существуют различные виды виз, разрешающих въезд иностранному гражданину в РФ.
1. Дипломатическая виза выдается иностранному гражданину, имеющему дипломатический паспорт 1:
1) главам иностранных государств, главам правительств, членам иностранных официальных делегаций, членам семей указанных лиц, следующим с ними, и сопровождающим их лицам на срок до трех месяцев;
2) дипломатическим агентам дипломатических представительств и консульским должностным лицам консульских учреждений, сотрудникам представительств международных организаций, членам семей указанных лиц на срок до трех месяцев;
3) иностранным дипломатическим и консульским курьерам на срок командировки.
2. Служебная виза выдается иностранному гражданину, имеющему служебный паспорт.
Служебная виза выдается:
1) членам официальных иностранных делегаций, членам семей указанных лиц, следующим с ними, и сопровождающим их лицам на срок до трех месяцев;
2) работникам административно-технического и обслуживающего персонала дипломатических представительств, консульским служащим и работникам обслуживающего персонала консульских учреждений иностранных государств, представительств международных организаций и членам семей указанных лиц на срок до трех месяцев;
3) военнослужащим вооруженных сил иностранных государств и членам семей указанных лиц на срок до одного года.
3. Обыкновенные визы подразделяются на частные, деловые, туристические, учебные, рабочие, гуманитарные и визы на въезд в Российскую Федерацию в целях получения убежища 1 .
Обыкновенная частная виза выдается на срок до трех месяцев иностранному гражданину, въезжающему с гостевым визитом, на основании приглашения на въезд, оформленного по ходатайству гражданина Российской Федерации, или иностранного гражданина, получившего вид на жительство в Российской Федерации, или юридического лица.
Обыкновенная деловая виза выдается на срок до одного года иностранному гражданину, въезжающему в целях осуществления деловых поездок.
Обыкновенная туристическая виза выдается на срок до одного месяца иностранному гражданину, въезжающему в качестве туриста, при наличии у него договора на оказание услуг по туристическому обслуживанию и подтверждения о приеме организацией, осуществляющей туристическую деятельность.
Обыкновенная туристическая групповая виза выдается на срок до одного месяца иностранному гражданину, въезжающему в качестве туриста в составе организованной туристической группы (не менее пяти человек) при наличии договора на оказание услуг по туристическому обслуживанию и подтверждения о приеме организацией, осуществляющей туристическую деятельность 2 .
Обыкновенная учебная виза выдается на срок до одного года иностранному гражданину, въезжающему в целях обучения в образовательном учреждении.
Обыкновенная рабочая виза выдается иностранному гражданину, въезжающему в целях осуществления трудовой деятельности, на срок действия трудового договора, но не более чем на один год.
Обыкновенная гуманитарная виза выдается на срок до одного года иностранному гражданину, въезжающему в целях осуществления научных, или культурных, или общественно-политических, или спортивных, или религиозных связей и контактов, либо паломничества, либо благотворительной деятельности, либо доставки гуманитарной помощи.
Обыкновенная виза на въезд в целях получения убежища выдается иностранному гражданину на срок до трех месяцев при наличии решения федерального органа внутренних дел о признании данного иностранного гражданина беженцем на территории Российской Федерации.
4. Транзитная виза выдается на срок до десяти дней иностранному гражданину в целях транзитного проезда через территорию Российской Федерации.
5. Виза временно проживающего лица выдается на четыре месяца иностранному гражданину, которому разрешен въезд для временного проживания, в пределах квоты на выдачу разрешений на временное проживание или без ее учета. В случае если иностранный гражданин не смог в установленный срок въехать в Российскую Федерацию, но при этом основания для получения им такой визы сохранились, по его заявлению в письменной форме ему может быть выдана новая виза временно проживающего лица, действительная в течение двух месяцев со дня ее выдачи 1 .
Если разрешение на временное проживание не получено по причинам, не зависящим от иностранного гражданина, срок действия визы временно проживающего лица продлевается по его заявлению 2 .
При получении иностранным гражданином разрешения на временное проживание территориальный орган внутренних дел продлевает срок действия визы временно проживающего лица на срок действия указанного разрешения.
Миграционная карта - документ, содержащий сведения о въезжающих или прибывших в Российскую Федерацию иностранном гражданине или лице без гражданства и о сроке их временного пребывания в Российской Федерации, подтверждающий право иностранного гражданина или лица без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, на временное пребывание в Российской Федерации, а также служащий для контроля за временным пребыванием в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства 1
При въезде иностранец обязан получить и заполнить миграционную карту, которую нужно будет сдать (вернуть) в пункте пропуска через Государственную границу РФ при выезде иностранного гражданина или лица без гражданства из России. Миграционная карта содержит сведения об иностранном гражданине и служит для контроля за его временным пребыванием на территории Российской Федерации, заполняется на каждого иностранного гражданина вне зависимости от возраста 2 .
Миграционные карты при въезде не заполняются и не предъявляются при выезде главами иностранных государств, главами правительств, членами парламентских и правительственных делегаций, руководителями международных организаций, въехавших по приглашениям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также членами семей указанных лиц; иностранными граждане, въехавшими на срок не более трех дней, за исключением лиц, обратившихся с заявлением о приеме на военную службу по контракту; моряками, являющимися членами прибывших с официальным или неофициальным визитом либо с деловым заходом экипажей военных кораблей, и членами экипажей военных летательных аппаратов иностранных государств; моряки, являющимися членами экипажей невоенных судов иностранных государств, в случае схода на берег и временного пребывания на территории российского порта, открытого для захода невоенных судов иностранных государств, или портового города либо в случае выезда на экскурсии в городские или сельские поселения на срок не более двадцати четырех часов; членами экипажей воздушных судов гражданской авиации, бригад поездов и бригад транспортных средств, участвующих в международном движении, при нахождении в аэропортах или на станциях, указанных в расписаниях (графиках) движения указанных транспортных средств 1 .
Выдача прибывающим иностранным гражданам бланков миграционных карт осуществляется членами экипажей воздушных (морских, речных) судов, членами бригад поездов, водителями автомобильного транспорта общего пользования (автобусов), должностными лицами органа пограничного контроля. Выдача и заполнение бланков миграционных карт может осуществляться под контролем должностных лиц органов иммиграционного (пограничного) контроля непосредственно на борту пассажирских морских (речных) судов, в процессе движения поездов, непосредственно в залах прибытия аэропортов (морских, речных портов, автопереходов) до начала пограничного контроля 2 .
Въездные и выездные части миграционных карт (талоны «А» и «В») заполняются лично иностранными гражданами разборчиво, без помарок и исправлений чернильной или шариковой авторучкой с чернилами (пастой) черного, синего или фиолетового цвета. В случае если иностранный гражданин не владеет русским языком, допускается заполнение им сведений о себе буквами латинского алфавита в соответствии с данными, указанными в паспорте или ином документе, удостоверяющем его личность 1 .
Заполненные въездные части миграционных карт (талоны «А») с проставленными в них отметками о въезде изымаются должностными лицами органа пограничного контроля у владельцев при въезде и передаются в пост иммиграционного контроля в пункте въезда. Выездные части миграционных карт (талоны «В») с проставленными в них отметками о въезде и регистрации по месту пребывания хранятся у иностранных граждан в течение всего периода их пребывания в России и сдаются должностным лицам органа пограничного контроля при выезде при прохождении пограничного контроля в пункте пропуска через Государственную границу РФ.
В случае если иностранец неумышленно испортил или потерял миграционную карту, он обязан в трехдневный срок заявить об этом в территориальный орган внутренних дел по месту регистрации, который после проверки паспортных данных выдаст дубликат миграционной карты с проставлением отметки о регистрации и соответствующей записи в графе «Для служебных отметок».
Иностранный гражданин, въехавший с нарушением установленных правил или не имеющий документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, или утративший такие документы и не обратившийся в территориальный орган внутренних дел, или уклоняющийся от выезда по истечении срока пребывания (проживания), а также нарушивший правила транзитного проезда через российскую территорию, является незаконно находящимися на территории Российской Федерации и несет ответственность 2 .
В отношении иностранного гражданина, незаконно находящегося на территории Российской Федерации, или лица, которому не разрешен въезд, а также в случае, если пребывание (проживание) иностранного гражданина, законно находящегося в России, создает угрозу обороноспособности или безопасности государства, общественному порядку или здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц может быть принято решение о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина в России. Иностранный гражданин, в отношении которого принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, обязан выехать из Российской Федерации или будет депортирован.
И, кстати говоря, решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина в Российской Федерации является основанием для последующего отказа во въезде в Российскую Федерацию.
I. Въезд может быть не разрешен (на усмотрение компетентных органов) в случае, если иностранный гражданин:
1) в пункте пропуска через российскую границу нарушил правила её пересечения, таможенные правила, санитарные нормы, - до устранения нарушения;
2) использовал подложные документы или сообщил заведомо ложные сведения о себе или о цели своего пребывания в России;
3) имеет неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления на территории России или за ее пределами;
4) два и более раза в течение трех лет привлекался к административной ответственности в соответствии с российским законодательством за совершение административного правонарушения на территории России;
5) в период своего предыдущего пребывания в России при выезде из Российской Федерации не сдал миграционную карту;
6) в период своего предыдущего пребывания в России уклонился от уплаты налога или административного штрафа или не возместил расходы, связанные с административным выдворением за пределы России или с депортацией, - до осуществления соответствующих выплат в полном объеме.
II. Въезд не разрешается в случае, если:
1) это необходимо в целях обеспечения обороноспособности или безопасности государства, общественного порядка или защиты здоровья населения;
2) в период своего предыдущего пребывания в России иностранный гражданин подвергался административному выдворению или был депортирован, - в течение пяти лет со дня административного выдворения или депортации;
3) иностранный гражданин имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории России либо за ее пределами;
4) иностранный гражданин не представил документы, необходимые для получения визы в соответствии с российским законодательством, - до их представления;
5) иностранный гражданин не представил полис медицинского страхования, действительный на российской территории, - до его представления, за исключением сотрудников дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств, сотрудников международных организаций, членов семей указанных лиц и других категорий иностранных граждан;
6) при обращении за визой либо в пункте пропуска через российскую границу иностранный гражданин не смог подтвердить наличие средств для проживания на территории России и последующего выезда или предъявить гарантии предоставления таких средств;
7) в отношении иностранного гражданина принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации.
III. Выезд может быть ограничен в случаях, если иностранный гражданин 1:
1) в соответствии с российским законодательством задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого, - до принятия решения по делу или до вступления в законную силу приговора суда;
2) осужден за совершение преступления на российской территории, - до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания;
3) уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, - до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами;
4) не выполнил предусмотренные российским законодательством обязательства по уплате налогов, - до выполнения этих обязательств.
По данным Управления Федеральной Миграционной службы по Тверской области можно привести следующие статистические данные за апрель 2010 года:
поставлено на миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства – 5429;
оформлено разрешений на осуществление трудовой деятельности иностранным гражданам – 849;
оформлено разрешений на временное проживание – 491;
оформлено видов на жительство – 70;
выдворено – 23;
принято в гражданство РФ – 320. 2
Подводя итог, следует отметить, что в настоящее время порядок въезда в РФ и выезда и РФ регламентирован достаточно подробно. При этом обращается внимание на соблюдение всех формальностей въезжающими в Россию лицами, поскольку от этого зависит правомерность последующего нахождения иностранного гражданина или лица без гражданства на территории России.
§ 3. Основные права, свободы и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ.
Как уже отмечалось, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором 1 .
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливает некоторые ограничения прав и свобод иностранных граждан, но вместе с тем освобождает от некоторых обязанностей, возникающих лишь при наличии гражданства РФ.
Иностранные граждане в Российской Федерации не имеют права:
Избирать и быть избранным в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ
Участвовать в референдуме РФ и референдумах субъектов РФ, однако постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме, в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами.
Они не могут быть призваны на военную службу (альтернативную гражданскую службу), но, учитывая контрактную основу формирования части войск Вооруженных Сил РФ, могут быть приняты на работу в войска, воинские формирования и органы в качестве гражданского персонала, также могут поступить на военную службу по контракту. Иностранные граждане проходят военную службу по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах. В связи с этим можно сделать вывод о том, что перемещение военнослужащих - иностранных граждан по службе может осуществляться в рамках только одного состава военнослужащих - солдаты, матросы, сержанты, старшины.
Дееспособные иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие восемнадцати лет и претендующие на приобретение в полном объеме правового статуса гражданина РФ, вправе обратиться с заявлением о приеме в гражданство РФ. Для тех, кто прибыл к нам после 1 июля 2002 г., обязательно условие: нужно непрерывно проживать на территории РФ в течение пяти лет со дня получения вида на жительство 1 .
Это правило не распространяется на лиц:
имеющих хотя бы одного родителя - гражданина РФ, проживающего на территории РФ;
имевших гражданство СССР, проживавших и проживающих в государствах, входивших в состав СССР, не получивших гражданства этих государств и оставшихся в результате этого лицами без гражданства;
родившихся на территории РСФСР и имевших гражданство бывшего СССР;
состоящих в браке с гражданином РФ не менее трех лет;
нетрудоспособных и имеющих дееспособных, достигших возраста восемнадцати лет и являющихся гражданами РФ сына или дочь.
Разумеется, заявитель обязан соблюдать законодательство РФ, иметь законный источник доходов, отказаться от имеющегося у него иного гражданства и владеть русским языком.
Решения по вопросам гражданства принимает президент РФ в срок до одного года со дня подачи заявления.
Вышеперечисленные категории граждан вправе приобрести гражданство РФ в упрощенном порядке, то есть без обязательного соблюдения всех условий в течение шести месяцев со дня подачи заявления и всех необходимых документов 1 . Решение о приеме в гражданство РФ в упрощенном порядке принимаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальными органами, то есть Федеральной миграционной службой РФ, тогда как решение о принятии в гражданство в общем порядке принимается Президентом РФ.
Для ветеранов Великой Отечественной войны, имевшим гражданство бывшего СССР и проживающим на территории РФ, есть только одно условие - обязательно соблюдать Конституцию и законодательство РФ.
Без соблюдения каких-либо условий, только по заявлению родителя, опекуна или попечителя, имеющих гражданство РФ, получают гражданство РФ дети и недееспособные лица, считающиеся иностранными гражданами или лицами без гражданства.
Лицам, имевшим гражданство СССР, прибывшим в РФ из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированным по месту жительства в РФ по состоянию на 1 июля 2002 г. либо получившим разрешение на временное проживание в РФ или вид на жительство, предоставлена возможность обратиться с заявлением о приеме в гражданство РФ без соблюдения условий о сроке проживания, источнике существования и языке.
Иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных и деловых целях в пределах РФ, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые требуется специальное разрешение 1 .
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 754 «Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение» к таким территориям, организациям и объектам отнесены:
Территории закрытых административно-территориальных образований;
Территории с регламентированным посещением для иностранных граждан;
Территории, на которых введено чрезвычайное или военное положение;
Территории, на которых в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режим пребывания;
Территории закрытых военных городков;
Территории (объекты), в пределах которых (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции;
Зоны экологического бедствия;
Пограничная зона;
Объекты и организации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований;
Объекты, на которых размещаются органы государственной власти и иные органы и организации, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну;
Другие территории, организации и объекты, для посещения которых российским гражданам требуется специальное разрешение.
Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта РФ 1 .
Иностранным гражданам, являющимся сотрудниками дипломатических представительств и работниками консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудниками международных организаций, а также аккредитованными в Российской Федерации иностранными журналистами, право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации предоставляется на основе принципа взаимности, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые требуется специальное разрешение 2 .
Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» устанавливает, что постоянно или временно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане подлежат регистрации по месту жительства и учету по месту пребывания, а временно пребывающие в Российской Федерации иностранные граждане - учету по месту пребывания.
Иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом 1 .
При этом иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность при наличии разрешения на работу. Такое разрешение не требуется для иностранных граждан 2:
Постоянно проживающих в Российской Федерации;
Являющихся участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членов их семей, переселяющихся совместно с ними в Российскую Федерацию;
Являющихся сотрудниками дипломатических представительств, работниками консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудниками международных организаций, а также частными домашними работниками указанных лиц;
Являющихся работниками иностранных юридических лиц (производителей или поставщиков), выполняющих монтажные (шефмонтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также послегарантийный ремонт поставленного в Российскую Федерацию технического оборудования;
Являющихся журналистами, аккредитованными в Российской Федерации;
Обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и выполняющих работы (оказывающих услуги) в течение каникул;
Обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и работающих в свободное от учебы время в качестве учебно-вспомогательного персонала в тех образовательных учреждениях, в которых они обучаются;
Приглашенных в Российскую Федерацию в качестве преподавателей для проведения занятий в образовательных учреждениях, за исключением лиц, въезжающих в Российскую Федерацию для занятия преподавательской деятельностью в учреждениях профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждениях).
При этом временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему выдано разрешение на работу, а временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин - вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание 1 .
Постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2007 г. № 97 «Об установлении случаев осуществления трудовой деятельности иностранным гражданином или лицом без гражданства, временно пребывающими (проживающими) в Российской Федерации, вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого им выдано разрешение на работу (разрешено временное проживание)» установлено, что временно пребывающий и временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта РФ, на территории которого ему выдано соответственно разрешение на работу или разрешение на временное проживание, в случае направления в служебную командировку, а также в случае, если постоянная работа осуществляется работником в пути или носит разъездной характер и это определено его трудовым договором. При этом установлены ограничения продолжительности осуществления трудовой деятельности за пределами указанного субъекта РФ 2 .
Работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников только при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников. Однако иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и имеющих разрешение на работу можно привлекать и использовать для осуществления трудовой деятельности, без получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников, но с обязательным уведомлением о таких привлечении и использовании территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции и органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации. При этом временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта РФ, на территории которого ему выдано разрешение на работу 1 . Есть исключения, установленные приказом от 17 сентября 2007 г. № 607 Министерства здравоохранения и социального развития российской федерации «Об установлении списков профессий (должностей) и работ, при выполнении которых иностранный гражданин или лицо без гражданства, временно пребывающие (проживающие) в российской федерации, в случаях, установленных правительством российской федерации, вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта российской федерации, на территории которого им выдано разрешение на работу (разрешено временное проживание)».
Следует отметить сложившуюся в России тяжелую ситуацию с нелегальной трудовой миграцией. Эта проблема является одним из важнейших, если не самым важным вопросом в сфере миграции, которая требует четких и целенаправленных мер и наиболее эффективным нормативным урегулированием, изменений в государственной политике России в этой сфере. Также следует отметить, что недавние изменения Федерального законодательства в сфере миграции, в частности изменения системы миграционного учета иностранных граждан, ввод так называемого осведомительного порядка миграционного учета показали, что государство делает шаги по решению данного вопроса. По нашему мнению, этот вопрос не будет решен лишь четкой нормативным урегулированием правового положения иностранных граждан. Надо полагать, что должно быть изменено отношение тех же иностранных граждан к «бюрократической волоките», должно измениться мировоззрение на данный вопрос, потому что до изменения законодательства иностранному гражданину практически не представлялось возможным, например, получить регистрацию по месту пребывания в срок, с соблюдением всех норм права и это давало возможность «не чистым на руку» субъектам, использовать эту проблему в корыстных целях. Сейчас же созданы более или менее приемлемые условия, которые в дальнейшем могут служить основанием для коренной переработки и усовершенствования миграционной политики, а равно эффективной борьбе, а в конечном итоге достижению отсутствия такого явления как нелегальная миграция. 1 Одним из направлений эффективной деятельности государства в этой области является легализация уже нарушивших закон иностранных граждан. По заявлению руководителей Федеральной миграционной службы подготавливается проект документов для реализации этих целей. Некоторые эксперты считают, что одной из серьезных причин нелегальной трудовой миграции является проблема жилья, то есть отсутствие достаточно дешевого жилья для людей, которые приезжают сюда заработать. В некоторых странах эта проблема решается путем создания специальных поселений. Этот вопрос прокомментировал заместитель директора Федеральной миграционной службы Игорь Юнаш: «И за рубежом, и у нас картина примерно одинаковая. Одно из немногих исключений - Германия, где действительно есть такие поселения. Но общая практика такова: жилье - это забота работника и работодателя. Государство не несет ответственности за бизнес. Но у нас сейчас появилось достаточно много людей, которые пытаются решить эту проблему в организованном порядке. К нам обращалось уже несколько структур, которые предлагают создать что-то типа миграционных бирж или миграционных центров, куда бы мог приехать и поселиться гражданин, который хочет работать в Российской Федерации. Там будут представители миграционной службы, паспортной. Могут оказываться медицинские и другие услуги. Там же могли бы работать структуры, которые, если нужно, подыщут человеку работу. Такого рода центры предлагается создать сначала в тех населенных пунктах, где есть особая потребность в рабочей силе. Но это будет частный бизнес, инициатива частных лиц или организаций. Но не государственная». 1 Однако на примере некоторых стран, например Италии можно убедиться, что наилучшим выходом из этой ситуации является просто всемерное поощрение создания дешевых гостиниц. И не специально для иностранцев. На первом этапе дешевое жилье нужно и внутренним мигрантам. Там могут поселиться и студенты. В тоже время проблему обеспечения жильем ни в коем случае нельзя возводить на государственный уровень. Это как уже отмечалось это должно быть инициативой бизнеса, частных лиц.
В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранный гражданин не вправе быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации, командиром воздушного судна гражданской авиации 2 .
Статья 56 Кодекса торгового мореплавания РФ запрещает иностранным гражданам замещать в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации, должности капитана судна, старшего помощника капитана судна, старшего механика и радиоспециалиста.
Иностранный гражданин не вправе быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации. К числу таких объектов и организаций Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 755 «Об утверждении перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу» отнесены объекты и организации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, структурные подразделения по защите государственной тайны и подразделения, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну, органов государственной власти и организаций, а также организации, в состав которых входят радиационные опасные и ядерные опасные производства и объекты, на которых осуществляются разработка, производство, эксплуатация, хранение, транспортировка и утилизация ядерного оружия, радиационных опасных материалов и изделий. 1
Обязанность по медицинскому страхованию. В соответствии с Законом РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» иностранные граждане, временно находящиеся в Российской Федерации, должны быть застрахованы по системе медицинского страхования.
Особое требование медицинского страхования не распространяется на иностранных граждан:
Проживающих в Российской Федерации в общей сложности более 183 дней в календарном году;
Работающих в Российской Федерации по трудовым договорам;
Находящихся в служебных командировках в иностранных дипломатических представительствах, консульских учреждениях, международных организациях, аккредитованных при Министерстве иностранных дел Российской Федерации;
Пребывающих в Российской Федерации с официальным визитом;
Находящихся в Российской Федерации по приглашению работников иностранных дипломатических представительств, консульских учреждений и международных организаций, аккредитованных при Министерстве иностранных дел Российской Федерации;
Имеющих право на бесплатное оказание медицинской помощи (включая медико-транспортные услуги) в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
В отношении указанных иностранных граждан законодательные акты Российской Федерации применяются в общеустановленном порядке 1 .
Медицинское страхование иностранных граждан, временно находящихся в Российской Федерации, предусматривает оказание им медицинской помощи, включая медико-транспортные услуги. Объем медицинской помощи застрахованным иностранным гражданам должен минимально включать:
Медицинскую помощь, оказываемую станциями (отделениями, пунктами) скорой медицинской помощи;
Медицинскую помощь в амбулаторных и стационарных медицинских учреждениях при внезапном расстройстве здоровья и несчастных случаях в объеме, необходимом для устранения угрозы жизни пациента и (или) снятия острой боли;
Транспортировку медицинским транспортом или иным транспортным средством, включая медицинское сопровождение (медицинская бригада, врач, медицинская сестра), с места заболевания (происшествия) в медицинское учреждение;
Посмертную репатриацию (транспортировку) останков.
Говоря о правах и обязанностях иностранных граждан и лиц без гражданства, нельзя не отметить то, что Конституция предоставляет данным лицам национальный режим. Это указано в ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, а также в ч. 2 ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», в которых говорится, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Это именно те случаи, о которых шла речь выше. Между тем, данный национальный режим не всегда соблюдается органами государственной власти РФ. Зачастую возможность реализации тех или иных прав ставится в зависимость от гражданства лица. Данное явление носит внеправовой характер и подлежит искоренению. Этому призваны способствовать административные регламенты органов государственной власти. Помимо этого, по нашему мнению, следовало бы установить ответственность должностных лиц государственных и муниципальных органов власти за нарушение и ущемление прав лиц, не обладающих гражданством РФ. Так, следует ввести в Кодекс РФ об административных правонарушениях, в Главу 5, статью, согласно которой нарушение прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, воспрепятствование в осуществлении ими своих прав, должностным лицом государственного или муниципального органа власти влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати до пятидесяти тысяч рублей.
Также, полагаем, необходимо внести в Главу 19 УК РФ «Преступления против Конституционных прав и свобод человека и гражданина» статью, согласно которой нарушение прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, воспрепятствование в осуществлении ими своих прав, должностным лицом государственного или муниципального органа власти, если это повлекло причинение существенного ущерба, должно наказываться лишением свободы на определенный срок, либо менее строгим наказанием.
Глава 2. Административная ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства.
§ 1. Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства как мера административной ответственности и проблемы ее применения.
В соответствии с частью 3 статьи 62 Конституции РФ, а также статьей 4 Закона «О правовом положении иностранных граждан в России» иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Это означает, что ответственность также в равной мере распространяется и на граждан, и на иностранных граждан (лиц без гражданства). Но в этом вопросе проявляются особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. Этой особенностью является специальная мера наказания, которой могут быть подвергнуты только иностранные граждане (лица без гражданства) – административное выдворение. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу РФ за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации 1 . Это наказание применяется только к иностранным гражданам и лицам без гражданства.
Подобное наказание предусмотрено КоАП РФ за нарушение режима Государственной границы РФ (часть 2 статьи 18.1.); нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ (часть 2 статьи 18.4.); нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации (статья 18.8.); нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы (часть 2 статьи 18.10.); нарушение иммиграционных правил (статья 18.11.). Во всех статьях КоАП РФ, содержащих такое наказание, как административное выдворение за пределы Российской Федерации, оно закрепляется в качестве возможного дополнительного наказания наряду с основным наказанием – административным штрафом 2 .
Необходимо учитывать, что при назначении административного выдворения суд или должностное лицо должно исследовать все обстоятельства. Так,
постановлением судьи Ленинского районного суда г. Новороссийска от 12 апреля 2005 года гражданка Д. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ, выразившегося в осуществлении иностранным гражданином трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу, и ей назначено административной наказание в виде штрафа в размере 2500 рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации.
Решением судьи Краснодарского краевого суда от 21 апреля 2005 года постановление судьи районного суда от 12 апреля 2005 года оставлено без изменения.
Заместителем председателя Краснодарского краевого суда 31 мая 2005 года жалоба Д. оставлена без изменения.
В жалобе Д. ставит вопрос об отмене судебных постановлений, указывая на то, что ее вины в совершении административного правонарушения нет, а выдворение за пределы РФ лишает ее возможности вести совместную семейную жизнь с супругом, гражданином Российской Федерации.
Изучив материалы дела, Верховный суд РФ нашел жалобу подлежащей удовлетворению в части исключения из судебных постановлений административного выдворения за пределы Российской Федерации по следующим основаниям.
Из материалов дела усматривается, что Д. состоит в браке с гражданином Российской Федерации Д., от которого имеют троих несовершеннолетних детей. Проживают совместно в домовладении, принадлежащим им на праве собственности по адресу: г. Новороссийск, ул. Васенко, 43,
При решении вопроса о назначения Д. дополнительного административного наказания в виде выдворения за пределы Российской Федерации судьей не были исследованы обстоятельства о наличии у Д. семейной жизни с Д. - гражданином Российской Федерации. В нарушение требований п. 7 ст. 26.1 КоАП РФ о необходимости выяснения обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, судьей не было предпринято мер к вызову в судебное заседание Д., получению и исследованию других данных, позволяющих оценить необходимость назначения наказания в виде административного выдворения за пределы РФ в качестве единственной меры в целях достижения справедливого баланса публичных и частных интересов в рамках административного судопроизводства.
Выяснение этих вопросов требуется в связи с тем, что в соответствии с ч. 2 ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950 г.) вмешательство со стороны публичных властей в осуществление права на уважение семейной жизни не допускается, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц.
Таким образом, применение в данном случае дополнительного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации влечет нарушение существующих семейных отношений и препятствует воссоединению семьи.
В связи с этим постановление судьи Ленинского районного суда г. Новороссийска от 12 апреля 2005 года и решение судьи Краснодарского краевого суда от 21 апреля 2005 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ, в отношении Д. изменено, исключено из них указание на назначение Д. дополнительного административного наказания в виде выдворения за пределы Российской Федерации. 1
Административное выдворение за пределы Российской Федерации назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию – компетентными должностными лицами органов исполнительной власти. Такими должностными лицами являются наделенные необходимыми полномочиями сотрудники пограничных органов.
Очевидно, что судья (должностное лицо пограничной службы), рассматривая дело о соответствующем административном правонарушении, вправе ограничиться применением к виновному иностранному гражданину или лицу без гражданства только штрафа и не назначать дополнительного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации 1 .
Однако при составлении протокола об административном правонарушении и вынесении постановления о привлечении к административной ответственности необходимо тщательно соблюдать процессуальные нормы административного права, поскольку протокол и постановление, составленные ненадлежащим лицом впоследствии могут быть отменены лишь по процессуальным основаниям, даже несмотря на наличие состава правонарушения. Так, постановлением судьи Пролетарского районного суда г. Твери от 1 июля 2004 года Н-в А.У. за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 18.8 КоАП РФ подвергнут административному наказанию в виде штрафа в размере 500 рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации. В жалобе на постановление Н-в А.У. просит отменить постановление судьи в части выдворения за пределы Российской Федерации, указывая на то, что хочет остаться в г. Твери, где проживает его фактическая жена и ребёнок, намерен зарегистрироваться.
Изучив материалы дела, заслушав Н-ва А.У., поддержавшего доводы жалобы, нашел постановление подлежащим отмене, а дело направлению на новое рассмотрение.
Действия Н-ва А.У. квалифицированы по ст. 18.8 КоАП РФ как нарушение установленного режима пребывания в Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 18.8 КоАП РФ в отношении составлен участковым уполномоченным милиции Пролетарского РОВД г. Твери.
Между тем, согласно ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8 КоАП РФ, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 КоАП РФ, в пределах компетенции соответствующего органа, а также в силу подп. 15 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица органов, уполномоченных в области миграции населения.
Согласно ст. 23.3 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8 КоАП РФ вправе рассматривать начальники территориальных управлений /отделов/ внутренних дел и приравненных к ним органов внутренних дел, их заместители, начальники территориальных отделений милиции, их заместители, начальники линейных управлений внутренних дел на транспорте, их заместители.
Согласно Перечню должностных лиц органов внутренних дел Российской Федерации и военнослужащих внутренних войск МВД России, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, утвержденного приказом МВД РФ от 21 августа 2002 года N 803 право составлять протоколы об административных правонарушениях предоставлено федеральным государственным служащим ФМС МВД России и подразделений по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации.
В силу п. 1, 2 указанного Перечня сотрудникам дежурных частей, подразделений дознания, участковым уполномоченным милиции не предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8 КоАП РФ.
Учитывая, что протокол об административном правонарушении составлен лицом, не наделенным правом на составление указанного протокола, что является существенным нарушением процессуальных требований, влекущим за собой незаконность постановления судьи о привлечении Н-ва А.У. к административной ответственности, постановление судьи подлежит отмене, а дело в силу п. 4 ст. 30.7 КоАП РФ направлению на новое рассмотрение судье Пролетарского районного суда г. Твери. 1
Содержание административного выдворения за пределы Российской Федерации достаточно специфично. Оно состоит, как уже было сказано, в контролируемом перемещении иностранного гражданина (лица без гражданства) с территории Российской Федерации через Государственную границу РФ. Перемещение может производиться принудительно и путем контролируемого самостоятельного выезда выдворяемого из Российской Федерации. В случае если у выдворяемого из России лица нет необходимых средств и установление стороны, пригласившей его в Россию, невозможно, перемещение выдворяемого лица через Государственную границу РФ осуществляется за счет средств федерального бюджета 2 .
Средства, выделяемые из федерального бюджета на мероприятия по административному выдворению, расходуются на приобретение проездных документов для выдворяемого лица (а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, - также проездных документов для должностного лица органа внутренних дел, сопровождающего выдворяемого иностранного гражданина или лица без гражданства); содержание выдворяемого лица до исполнения решения об административном выдворении; оформление документов, необходимых для осуществления выдворения; совершение иных действий, непосредственно связанных с выдворением 3 .
В случае административного выдворения иностранного гражданина, осуществляющего трудовую деятельность в Российской Федерации без разрешения на работу, средства, затраченные из федерального бюджета на обеспечение выезда иностранного гражданина соответствующим видом транспорта из Российской Федерации, подлежат взысканию в судебном порядке с работодателя или заказчика работ (услуг), привлекших указанного иностранного гражданина к трудовой деятельности, по иску органа, исполнявшего постановление об административном выдворении указанного иностранного гражданина 1 .
Административное выдворение как меру административного наказания не следует смешивать с мерой административного пресечения, применяемой уполномоченными должностными лицами пограничных органов и пограничных войск и связанной с передачей иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушивших режим Государственной границы РФ, властям государства, с территории которого они пересекли Государственную границу РФ 2 .
Постановление об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства исполняется должностными лицами:
пограничных органов – при совершении административных правонарушений, связанных с нарушением режима Государственной границы РФ (часть 2 статьи 18.1. КоАП РФ) и нарушением режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ (часть 2 статьи 18.4. КоАП РФ);
органами внутренних дел – при совершении административных правонарушений, связанных с нарушением иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации (статья 18.8 КоАП РФ), нарушением правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы (часть 2 статьи 18.10.), нарушением иммиграционных правил (статья 18.11.) 1 .
Исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства производится путем официальной передачи иностранного гражданина или лица без гражданства представителю властей иностранного государства, на территорию которого указанное лицо выдворяется, либо путем самостоятельного выезда лица, подлежащего административному выдворению за пределы Российской Федерации 2 . Об административном выдворении иностранного гражданина или лица без гражданства из пункта пропуска через Государственную границу РФ уведомляются власти иностранного государства, на территорию или через территорию которого указанное лицо выдворяется (если административное выдворение предусмотрено международным договором Российской Федерации с этим государством).
В случае если передача лица, подлежащего административному выдворению за пределы Российской Федерации, представителю властей иностранного государства не предусмотрена международным договором Российской Федерации с этим государством, административное выдворение лица осуществляется в месте, определяемом пограничными органами 3 .
Исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства оформляется в виде двустороннего или одностороннего акта, который приобщается к постановлению. До административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранные граждане или лица без гражданства по решению суда могут содержаться в специальных помещениях, предусмотренных для содержания лиц, подвергнутых административному задержанию 1 .
При определении правовой природы административного выдворения многие авторы ограничивались указанием на его административно-наказательный характер. При этом сущностные элементы данной меры административной ответственности в литературе практически не освещались.
Главным результатом выдворения является фактическое препровождение иностранного гражданина за пределы РФ. Однако, кроме того, нормой п.2 ч.1 ст. 27 ФЗ от 18.07.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» устанавливается пятилетний мораторий на въезд такого лица в Россию. Следовательно, иностранец в течение указанного срока не может осуществлять на российской территории какую-либо деятельность. Он также лишается возможности претендовать на получение российского гражданства. Эти меры представляются вполне оправданными. Государство, обеспечивая порядок пребывания (проживания) иностранных граждан, безусловно, вправе ограничивать права тех на них, которые не признают основы его правопорядка 2 . Некоторые вопросы вызывает норма о пятилетнем запрете на въезд. Сам срок вполне оправдан, поскольку он представляется достаточным для того, чтобы наказать иностранного гражданина, виновного в нарушении иммиграционного законодательства, но соответствующая норма Закона о порядке выезда противоречит ряду положений КоАП РФ. Нормы ч. 1 ст. 1.1 и ст. 1.3 КоАП РФ не оставляют сомнения в том, что только в этом законе возможно устанавливать виды административных наказаний, правила и последствия их применения. Последнее утверждение связано также с закрепленным в ст. 4.6 КоАП РФ институтом административной деликтности. Его суть заключается в том, что лицо считается подвергнутым административному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о его назначении. То есть по прошествии годичного срока правонарушитель перестает испытывать негативные последствия, обусловленные применением к нему меры административной ответственности 1 . Каких-нибудь исключений для административного выдворения КоАП не установлено. На практике для выдворенных из России иностранных граждан срок административного наказания продлевается вопреки ст. 4.6 КоАП РФ еще на несколько лет (до 5 лет с момента исполнения наказания). Причем это происходит на основании Закона о порядке выезда.
Для решения данного противоречия уместна аналогия с уголовной ответственностью иностранных граждан. Иностранцам, имеющем непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления (п. 3 ч. 1 ст. 27 Закона о порядке выезда), также запрещается въезд в Россию. Подобный принцип следует положить и в основу запрета на посещение страны для иностранцев, подвергнувшихся административному выдворению. Для чего нужны соответствующие изменения КоАП РФ, продлевающие административную деликтность для выдворенных лиц.
Аналогия с уголовной ответственностью в приведенном казусе не случайна. Административное выдворение является одним из самых тяжких административных наказаний. И.В. Максимов даже охарактеризовал его как меру «достаточно суровую (почти исключительную)» 2 . В доктрине обращалось внимание на то, что в системе административных наказаний присутствует лишь две меры, прямо ограничивающие личную свободу человека, - это административные арест и административное выдворение. На тяжесть последнего указывает место, занимаемое им в системе административных санкций. По мнению Д.Н. Бахраха, «подобно тому, как это сделано в уголовном и трудовом праве, в КоАП перечень наказаний дан в определенной последовательности: от мнения суровых к более суровым» 1 . И.В. Максимов также придавал этому подходу немаловажное значение 2 . Например, выбор между административным штрафом и выдворением по общему правилу должен решаться в пользу первого как более мягкого и лишь в крайних случаях допускается назначение второй меры. В лестнице административных наказаний выдворение занимает седьмое место (третье с конца). Не все административисты согласны с существованием в КоАП РФ системы наказаний, выстроенной по «отягчающему» принципу, но даже при таком подходе административное выдворение занимает свою позицию по праву. Более того, оно вполне могло бы занять последнее место как самое тяжелое наказание.
Остановимся на некоторых общетеоретических утверждениях. Содержание административных наказаний заключается в их карательном характере. Это указывает на общую природу мер административной и уголовной ответственности. Так, известный специалист в области уголовного права М.Д. Шаргородский писал: «Только уголовное право и та часть административного права, которая касается административных нарушений, предусматривает применение мер репрессии… Наказание является лишением преступника каких-либо принадлежащих ему благ и выражает отрицательную оценку преступника и его деяния государством. Наказание неизбежно причиняет страдание тому лицу, к которому оно применяется. Именно это свойство является необходимым признаком наказания, делает его карой» 3 . Последнее суждение имеет отношение и к административным санкциям. Дело в том, что иностранец-правонарушитель обладает волей и сознанием, а наказание влияет, прежде всего, именно на эти данные качества. В этом проявляются принудительные свойства мер ответственности, связанные с целым рядом лишений, которые могут быть как внешними (ограничения физического, материального характера), так и внутренними (воздействие на волю). Человек способен переживать содеянное, а переживание правонарушения должно вызывать негативные эмоции, результатом которых будет осознание отрицательных последствий противоправного деяния. Наказание без кары превращается в неопределенную правовую форму принуждения, поскольку исчерпывается воздействием на объект, понимаемый не системно, а как нечто одностороннее, как физическое тело. Санкция, не причиняющая страдание бессмысленна, в силу чего она не являлась бы наказанием.
Нужно отметить, что любое наказание – это кара за виновное противоправное деяние конкретного субъекта. Государство наказывает именно правонарушителей, принуждая их претерпевать негативные последствия таких деяний, в том числе осознавать их нежелательный характер. Представляется, что именно в таком аспекте нужно проводить различие между уголовной и административной ответственностью, а также иными видами государственного принуждения. Так, меры административного принуждения, не являющиеся административными наказаниями, не должны быть карательными. Даже при обеспечении производства по делам об административных правонарушениях государство не карает правонарушителя. Кара для него наступит позже, после назначения административного наказания. Думается, что кара также может указывать на содержательные различия категорий депортации и выдворения. Оба понятия являются проявлениями административного принуждения, но депортация в отличие от выдворения должна быть лишена карательной нагрузки. Поскольку основанием депортации не является правонарушение, то и карать высылаемого таким образом иностранца не за что. Это вовсе не исключает наличия отрицательных переживаний у иностранного гражданина, подвергнутого депортации, тем более, что форма ее реализации совпадает с формой административного выдворения. Поэтому депортация должна применяться в единичных случаях и в целях, перевешивающих последствия процедуры ее осуществления. Государство вправе обезопасить себя от иностранца, представляющего угрозу его правопорядку, не дожидаясь, пока он совершит противоправное деяние, но осуществлять это необходимо обоснованно, как нормативно, так и фактически 1 .
Преступления и административные правонарушения различаются степенью общественной опасности: первые всегда причиняют больший вред охраняемым общественным отношениям, чем вторые. По такому же критерию, различается и карательное воздействие государства на преступников и административных деликвентов. Важно, чтобы административное наказание причиняло меньший объем лишений, чем уголовная санкция. В ином случае между ними стирается различие. Тем не менее, устанавливая лестницу административных наказаний, законодатель должен был предусмотреть определенную грань, после которой начиналась бы уголовная ответственность, т.е. включить в систему мер административной ответственности наказание, по своим внешним признакам напоминающее уголовно-правовую репрессию. Представляется, что такой пограничной мерой административной ответственности является административное выдворение 2 . Его применение фактически изолирует иностранного гражданина от российского общества, лишая его возможности въезда в Россию. Срок запрета на въезд составляет 5 лет и по продолжительности сопоставим со сроками, фигурирующими в уголовном законе. У правонарушителя отнимается возможности передвигаться по территории РФ, и выбирать место жительства, работать, находиться рядом с близкими людьми. Следовательно, карательное воздействие выдворения не исчерпывается лишениями в период нахождения иностранца в РФ, оно продолжается и после его прибытия в страну своего гражданства 3 .
Кроме того, принудительная высылка за пределы РФ – это одно из самых затратных административных наказаний. Его стоимостное выражение также соотносимо (в сравнении с другими административными наказаниями) с уголовными санкциями. Не всякая страна может себе позволить применять выдворение в указанной форме в значительных объемах. Государство в таком случае заранее соглашается нести определенные финансовые потери ради того, чтобы иностранцы-правонарушители покинули его территорию 1 .
Иногда административное выдворение за счет российского бюджета играет иностранным деликвентам на руку. К такому выводу позволяет прийти анализ протоколов судебных заседаний, в ходе которых решался вопрос о назначении данного наказания. Так, гражданка Грузии поясняла, что «согласна на выезд», самостоятельно она это сделать не может в связи с отсутствием паспорта и средств к существованию. Ее соотечественник на вопрос судьи: «Какое наказание лучше применить?» - отвечал: «Лучше выдворение, я согласен уехать в Грузию». Гражданин Киргизии также не возражал против выдворения, пояснив, что уклонился от выезда в связи с отсутствием денег на билет. Приведенные примеры, конечно, немногочисленны, но они вскрывают еще одну особенность административного выдворения. Нелегалы высылаются именно в государство их гражданства. Если иностранный гражданин не планировал после выезда посещение РФ, то высылка за счет российского бюджета будет соответствовать его интересам. В такой ситуации карательная сущность наказания сводится к минимуму, вместо негативных эмоций правонарушитель вполне возможно получить позитивный результат. Тем не менее, приведенные казусы остается лишь констатировать, решения указанной проблемы не существует. Отказываться от административного выдворения таких лиц также не имеет смысла, поскольку отрицательные результаты применения данного наказания перекрываются положительными, связанными с удалением правонарушителей из страны 2 .
Важной проблемой административной ответственности является оценка эффективности ее мер. Уровень эффективности конкретного наказания прежде всего зависит от правильного обозначения его целей и измеряется их достижением. Л.Л. Попов и А.П. Шергин назвали следующие цели: воспитание правонарушителя, частное и общее предупреждение правонарушений (частная и общая превенция) 1 . По замечанию Д.Н. Бахраха, «наказание необходимо, чтобы воспитать субъекта ответственности в духе уважения к закону и правопорядку, чтобы предупредить совершение новых проступков как самим правонарушителем, так и другими лицами». Законодатель сократил перечень целей до двух 2 . Согласно ч. 1, ст. 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Эту позицию можно расценивать по-разному. С одной стороны, воспитание предполагает изменение отношения деликвента к содеянному, создание у него устойчивого представления о необходимости соблюдения правовых норм. Безусловно, это идеальный вариант, итогом наказания становится перевоспитание человека, перестающего совершать правонарушения. Но практика применения административных наказаний далека от описанного идеала. Огромное количество административных правонарушений свидетельствует о том, что многие граждане совершают административно наказуемые деяния и после того, как были впервые привлечены к административной ответственности. Здесь также уместна аналогия с уголовно-правовыми исследованиями. М.Д. Шаргородский писал: «Общая задача воспитать сознательного гражданина общества, нравственно воспитать человека далеко не всегда удается даже в условиях нормальной семьи, школы и коллектива, тем более утопично ставить подобную задачу перед мерами уголовного наказания». Данное утверждение вполне приемлемо для постановки проблемы о целях административных наказаний. Трудно предположить, что административное выдворение перевоспитает иностранного гражданина, т.е. сформирует у него уважение к российскому правопорядку и действующему в России законодательству о правовом положении иностранцев как частному проявлению этого правопорядка. Не случайно многие иностранные граждане-нелегалы проживают в России по нескольку лет и не спешат выезжать за ее пределы даже под страхом применения к ним административного выдворения. Конечно, нельзя совсем не учитывать воспитание, но не нужно и переоценивать воспитательный потенциал административных наказаний. Иначе стремление сформировать у деликвента новое сознание может негативно повлиять на практику применения административно-деликтных норм, что не позволит получить реально достижимый результат 1 .
Административные наказания не должны преследовать и карательную цель. Кара является сущностной характеристикой наказания, но она не должна быть конечным результатом его применения. В таком случае наказание будет назначаться ради самого себя вообще без какой-либо действительной цели. Основной задачей органов административной юрисдикции станет выявление правонарушителя и привлечение его к ответственности. На этом вся регулирующая роль охранительных норм закончится и деликвент сможет и дальше нарушать правовые предписания (особенно если он обладает достаточными средствами для выплат административных штрафов). Представляется, что наказания в данной ситуации будут постоянно ужесточаться. Такая позиция противоречит ч.2 ст. 3.1 КоАП РФ, устанавливающей принцип гуманизма законодательства об административной ответственности. Следовательно, карательные и воспитательные свойства административных наказаний не могут рассматриваться в качестве конечных результатов их применения; они являются средствами, позволяющими достичь реальных целей, к которым следует отнести лишь те, которые зафиксированы в ч. 1 ст. 3.1. КоАП РФ: общая и специальная превенция административных правонарушений.
Идеалом административно-юрисдикционной деятельности является достижение данных последствий путем перевоспитания правонарушителя и окружающих его лиц, но если этого сделать не удается, то цель наказания может быть реализована и при помощи карательных свойств меры ответственности. Особенно это характерно для иностранных правонарушителей. У себя на родине они воспринимают иную, чем в России, культуру, их личность формируется под воздействием отличного от российского правопорядка. Воспитывать, а тем более перевоспитывать таких лиц в условиях производства по делам об административном правонарушении представляется затруднительным. Воспитательная функция российского государства, направленная на предотвращение правонарушений в иммиграционной сфере, должна реализовываться органами исполнительной власти РФ в ходе повседневной позитивной управленческой деятельности. Лучше предупреждать правонарушения и тем самым обеспечивать порядок пребывания (проживания) иностранных граждан в РФ 1 .
Итак, российское государство, выдворяя иностранцев, реализует свой суверенитет и обеспечивает стабильность правопорядка. Административное выдворение – одно из самых тяжких административных наказаний, по внешним характеристикам сопоставимое с мерами уголовной ответственности. Об этом свидетельствует форма его осуществления, длительность карательного воздействия, затраты на исполнение. Сущностью административного выдворения является кара, но степень его карательного воздействия гораздо меньше, чем карательный уровень уголовных санкцию Во-первых, иностранным гражданам предоставляется право самостоятельно покинуть РФ и тем самым смягчить степень лишений, сопряженных с исполнением постановления выдворении. Во-вторых, изоляция от общества для иностранных деликвентов довольно условна. Непосредственное содержание под стражей для иностранного гражданина предусмотрено только перед высылкой под конвоем, который сопровождает его до российской границы 1 .
§ 2. Соотношение административного выдворения и депортации иностранных граждан и лиц без гражданства.
Административное выдворение как мера административного принуждения имеет сходство с такой мерой принуждения, как депортация. В международном праве депортация означает принудительную высылку лица в другое государство, обычно под конвоем. По смыслу ст.ст. 2, 31, 34 Закона «О правовом положении иностранных граждан» под депортацией понимается принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации и случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации. Субъектами депортации могут быть только иностранные граждане или лица без гражданства.
Порядок применения депортации строго регламентирован. Текущее законодательство устанавливает, что иностранный гражданин подлежит депортации в случаях:
если срок проживания или временного пребывания иностранному гражданину сокращен и он не выехал из Российской Федерации в течение 3 дней;
если аннулировано разрешение на временное проживание или вид на жительство и иностранный гражданин не выехал в течение 15 дней;
в отношении иностранного гражданина принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации;
в отношении иностранного гражданина совместно с членами семьи, получившего уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу или об отказе в признании беженцем либо уведомление об утрате или о лишении статуса беженца либо утратившего временное убежище или лишенного временного убежища, не использовавшего право обжалования вынесенного решения или получившего отказ на жалобу и не имеющего иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации, а также лишенного статуса беженца или временного убежища в связи с его осуждением за совершение преступления на территории Российской Федерации, - после отбытия наказания, если иные правила не предусмотрены международными договорами Российской Федерации;
в случае выявления у него ВИЧ-инфекции.
Следует отметить, что депортация не является видом административного наказания, применяемого к иностранным гражданам (лицами без гражданства). Это особый инструмент государственного принуждения, применение которого, прежде всего, направлено на обеспечение безопасности и охрану здоровья иных граждан. Для применения депортации в отношении иностранного гражданина (лица без гражданства) наличие события правонарушения не обязательно. По общему смыслу существующего законодательства основанием для депортации служит само пребывание иностранного гражданина в государстве, создающее угрозу как всему обществу, так и отдельным его членам 1 .
Депортация иностранных граждан (лиц без гражданства) характеризуется следующими особенностями:
Это мера государственного принуждения, направленная на ограничение прав и свобод иностранных граждан (лиц без гражданства) в Российской федерации.
Субъектами депортации выступают только иностранные граждане и лица без гражданства.
Депортация за пределы Российской Федерации иностранных граждан (лиц без гражданства) осуществляется только на основании решения компетентного органа исполнительной власти.
Депортация не является видом административного наказания,
Депортация применяется как за правомерное, так и за неправомерное деяние (действие или бездействие).
Что касается административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства, оно было рассмотрено в предыдущем параграфе. При этом оно имеет следующие особенности 2:
Эта мера административного принуждения, направленная на ограничение прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
Субъектами административного выдворения выступают только иностранные граждане и лица без гражданства.
Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляется за совершенное административное правонарушение.
Решение об административном выдворении принимается и осуществляется в одностороннем порядке. Оно назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию – соответствующими должностными лицами. Постановление об административном выдворении выносится без согласования с государством, гражданином которого является лицо, оно может только уведомляться об этом.
Административное выдворение за пределы Российской Федерации не может применяться к военнослужащим – иностранным гражданам.
Исполнение решения об административном выдворении предполагает либо контроль за выездом, который осуществляется за счет средств выдворяемого или физического (юридического) лица, которое его пригласило, либо принудительное перемещение через Государственную границу за пределы Российской Федерации.
Анализ приведенных норм свидетельствует о том, что административное выдворение и депортация представляют собой специальные средства государственного принуждения: первое – является мерой административного наказания и применяется только за совершенное административное правонарушение; второе – есть разновидность мер защиты, применяемых исключительно по отношению к иностранным гражданам в случаях, предусмотренных законом в интересах национальной безопасности, общественного благополучия и здоровья 1 .
Кроме того, можно сделать вывод о единой сущности категорий «административное выдворение» и «депортация». Конечным результатом применения этих мер должно являться перемещение иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы РФ, но первое нашло свое отражение в КоАП РФ, а депортация лишь упоминается в федеральных законах, осуществляется во внесудебном порядке, различающемся и по другим основаниям 1 .
Административно-принудительный характер депортации не вызывает сомнений. Очевидно, депортация не относится к мерам административно-процессуального обеспечения или наказания. На ваш взгляд, в зависимости от этапа применения депортация может выступать административного предупреждения (недопущение наступления более весомых негативных последствий для лица, в отношении которого принято решение о необходимости покинуть территорию РФ, общества и государства); мерой административного восстановления (восстановления положения, существовавшего до правонарушения); мерой административного пресечения (принудительно препроводить незаконно находящееся на территории страны лицо за ее пределы).
Процедура депортации близка по порядку исполнения к постановлению об административном выдворении за пределы России иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляемом как органами внутренних дел, так и органами, войсками, Пограничной службы ФСБ России. Административное выдворение и депортация применяются в принудительном порядке, но в отличие от последнего, выдворение возможно в форме самостоятельного контролируемого выезда 2 .
Безусловно, понятия депортации и административного выдворения очень схожи, тем не менее, они имеют ряд существенных отличий как по нормативной правовой основе применения, по субъектному составу, органам, принимающим решение и органам, на которые возложено исполнение такого решения. Существует мнение, что депортация является одним из видов административной ответственности. Однако это не так. Во-первых, само по себе неправомерное поведение субъекта не является основанием депортации. Во-вторых, депортация не входит в систему административных наказаний, предусмотренных КоАП РФ. В-третьих, единственным органом, уполномоченным принимать решение о депортации является Федеральная Миграционная служба МВД России. Однако необходимо отметить, что депортация, безусловно, является одним из административно-правовых методов в системе государственного управления в миграционной сфере 1 .
Несмотря на это, рассматриваемые меры принуждения могут соотноситься между собой как первоначальный и последующий уровень их применения. Законодательство предусматривает возможность депортации в том числе и за отказ добровольно покинуть территорию РФ в установленные сроки, что является составом административного правонарушения, предусмотренного ст. 18.8 КоАП РФ, за которое наступает ответственность в виде административного выдворения. Это обстоятельство позволяет нам судить о характере взаимосвязи данных мер принуждения как условие, развивающее последствие. Но в этом случае депортация подменяется административным выдворением, выступающим мерой административного наказания 2 .
В итоге мы имеем два нормативно предусмотренных способа ограничения административно-правового статуса иностранного гражданина и лица без гражданства, с одинаковыми для них юридическими последствиями. Такое явление вряд ли можно признать приемлемым для российской правовой действительности, особенно в условиях ориентиров правового государства.
Положение дел усугубляется и различными условиями возможного обжаловании принятых актов об административном выдворении и депортации. В одном случае дело может проходить все стадии производства по делу об административном правонарушении с возможностью обжалования принятых процессуальных действий по делу, неоднократного инициирования пересмотр дела и специфическими права и обязанностями участников производства по делу. В другом случае, при применении депортации, имеются более ограниченные в правовом обеспечении возможности обжалования принятого решения о депортации в соответствии с Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», отчасти содержащего признаки нарушения конституционного права на судебную защиту прав и свобод не только граждан РФ, а прежде всего человека. 1
Итак, депортация и административное выдворение имеют общность, обусловленную аналогичными правовыми последствиями для статуса иностранных граждан и лица без гражданства. На наш взгляд, не разобщают эти общие черты рассматриваемых мер принуждения такие второстепенные черты, выделяемые в юридической литературе, как форма принятия акта и мере принуждения; орган, принявший данный акт, и др. В то же время, на наш взгляд, сомнительным выглядит и мнение некоторых ученых о признании депортации не самостоятельным одноименным актом, а частью процедуры, направленной на удаление иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы территории российского государства». Каждая мера административного наказания по аналогии с вышеуказанным мнением может быть признана процедурой, да и вообще каждое правовое явление сегодня содержит совокупность материальных и процессуальных норм, создающих двуединую совокупность некоего целого. В то же время следует согласиться с А.Н. Сандугей, упоминающим о едином карательном характере депортации и административного выдворения, объединенных общей целью и процедурой «принудительного и контролируемого выезда за пределы РФ» 1 . Это обстоятельство позволяет судить данному автору, как и нам, об отсутствии необходимости подменять одну меру принуждения другой. Тем более, что подмена меры административного наказания другой мерой административного принуждения, не выступающей таковой, но влекущей аналогичные правовые последствия для иностранного гражданина (лица без гражданства), существенно нарушает права и свободы личности. Нельзя забывать и о том, что указанное положение дел противоречит ст. 1.1, 1.3 КоАП РФ в части определения составляющих законодательства об административных правонарушениях и предметов ведения РФ и ее субъектов в этой области отношений 2 .
Наглядно отличие административного выдворения от депортации иностранных граждан и лиц без гражданства можно увидеть в следующей таблице:
|
Критерий |
Депортация |
Административное выдворение |
|
Субъекты |
Иностранные граждане и лица без гражданства |
Иностранные граждане и лица без гражданства, за исключением военнослужащих |
|
Исполнение |
МВД, ФМС, самостоятельно |
МВД, ФМС, пограничные органы ФСБ РФ, самостоятельно |
|
Органы, принимающие решение |
Суд, пограничные органы ФСБ |
|
|
Основание для применения |
Угроза здоровью и благополучию общества |
Административное правонарушение |
|
Нормативная правовая основа |
Конкретные нормативно-правовые акты |
Кодекс об административных правонарушениях |
Говоря о мерах административного принуждения, направленных на удаление иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы Российской Федерации, нельзя не упомянуть о таком специфическом методе административно-правового регулирования, как институт нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации. Этот метод является одним из эффективных средств миграционной политики России. Его основное отличие от депортации и административного выдворения в том, что на принятие такого решения не влияет сам факт нахождения иностранного гражданина или лица без гражданства на территории Российской Федерации. Его основанием является сама возможность (угроза) въезда и пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства) на территории Российской Федерации. Депортация является лишь обеспечительной мерой воздействия по отношению к исполнению решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации 1 .
Правом принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации обладают:
МВД России;
ФСБ России;
Минобороны России;
Минздравсоцразвития России;
Росфинмониторинг;
СВР России;
Минюст России;
МИД России;
ФМС МВД России.
Следует отметить, что указанная мера находится на стыке соприкосновения различных областей государственной политики: экономической, социальной, обороны, безопасности и др.
Бесспорно то, что и депортация, и административное выдворение не единственное средство реализации миграционной политики Российской Федерации, однако их применение является довольно суровыми мерами по отношению к иностранным гражданам и лицам без гражданства в связи с тем, что влекут за собой неблагоприятные последствия в виде ограничения последующего въезда в Российскую Федерацию в течение длительного срока – 5 лет, а также могут быть связаны с кратковременным ограничением личной свободы и свободы передвижения при их исполнении. В связи с этим велика их не только административная роль в формировании должного правомерного поведения соответствующих субъектов – иностранных граждан и лиц без гражданства.
Подводя итог, необходимо сказать, что сфера административного воздействия на иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушивших законодательство Российской Федерации, является, пожалуй, одной из самых уязвимых, поскольку призвана воздействовать на деликвентов путем ограничения их прав и свобод. В силу этого регулирование данной сферы общественных отношений должно быть наиболее подробно регламентировано и не должно допускать каких-либо отступлений от принципов права. В настоящее время в нашем законодательстве имеются определенные проблемы, связанные с применением административной ответственности к иностранным гражданам и лицам без гражданства. В частности, одной из таких проблем является проблема разграничения институтов административного выдворения иностранных правонарушителей из России и депортации таких лиц. В силу того, что данные институты весьма похожи, следовало бы более четко разграничить их. Кроме того, существуют иные смежные с административным выдворением и депортацией правовые явления, которые также подлежат более четкому определению в законодательстве. Нуждается в упорядочении и практика применения указанных мер. Все это открывает широкие просторы для деятельности и законодательной инициативы органов исполнительной власти в сфере миграции и миграционной политики России.
Заключение.
В работе рассмотрены проблемы правового регулирования административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.
Завершая исследование административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, необходимо отметить, что правовое регулирование данного института нельзя назвать совершенным. Между тем, законодатель устанавливает достаточно подробное регулирование данного правового института в ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Необходимо отметить, что, несмотря на достаточно подробную регламентацию института административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, а также существование нескольких специальных законов, регулирующих общественные отношения в данной сфере, в настоящее время имеются некоторые пробелы и коллизии в правовых нормах. Так, по сей день не установлено единое определение иностранных граждан, а те определения, которые существуют в современных законах, являются достаточно формализованными, не позволяющими в достаточной степени осуществить надлежащую защиту прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства. Так, в настоящее время ст. 2 ФЗ «Правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» определяет иностранного гражданина как физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Таким образом, закон устанавливает в определении бремя доказывания гражданства (подданства) другого государства. Надо полагать, установление такого бремени доказывания недопустимо. В связи с этим необходимо изменить данную дефиницию на следующую: «Иностранный гражданин – физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства». В таком случае будет презюмироваться добросовестность лица, и наличие или отсутствие гражданства будет устанавливаться со слов такого лица, покуда органами власти не будет доказано обратное.
Традиционным принципом российского законодательства закреплен принцип национального режима, согласно которому и определяются принципы административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. Между тем, реализация данного принципа нуждается в значительном совершенствовании, причем как на законодательном уровне, так и на уровне правоприменения. При этом, данный принцип нарушается в первую очередь государственными и муниципальными должностными лицами. В связи с этим необходимо установить ответственность должностных лиц за нарушение прав иностранных граждан и лиц без гражданства. Так, следовало бы ввести в Главу 5 Кодекса РФ об административных правонарушениях статью, согласно которой нарушение прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, воспрепятствование в осуществлении ими своих прав, должностным лицом государственного или муниципального органа власти влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати до пятидесяти тысяч рублей.
Также, полагаем, необходимо внести в Главу 19 УК РФ «Преступления против Конституционных прав и свобод человека и гражданина» статью, согласно которой нарушение прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, воспрепятствование в осуществлении ими своих прав, должностным лицом государственного или муниципального органа власти, если это повлекло причинение существенного ущерба, должно наказываться лишением свободы на определенный срок, либо менее строгим наказанием. При этом определение и оценка существенного ущерба, по нашему мнению должны быть отданы на усмотрение суда в каждом конкретном случае.
Достаточно подробно регламентирован в настоящее время порядок въезда в РФ и выезда из РФ иностранных граждан и лиц без гражданства. Между тем, необходимо постоянно совершенствовать систему учета подобной категории лиц, как в целях защиты безопасности и конституционного строя Российской Федерации, так и в целях недопущения нарушения должностными лицами государственных и муниципальных органов прав лиц, не имеющих российского гражданства.
Отдельной проблемой административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства является привлечение их к административной ответственности и регулирование административных наказаний, применяемых к данным лицам. В этой сфере также существуют определенные пробелы и коллизии в законодательстве. В частности, законодателю следует провести более четкое разграничение между административным выдворением как видом наказания за совершение административного правонарушения и депортацией как мерой государственного принуждения. Возможно, следовало бы остановиться лишь на одном варианте, распространив его действие на более широкий круг случаев.
Таким образом, институт административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства имеет немалую правовую значимость, необходимость для развития и поддержания нормального государства, в том числе его авторитета как правового государства на международной арене.
Библиография.
Законодательные и иные нормативные акты:
Международный пакт «О гражданских и политических правах» 1966 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ, N 12, 1994.;
Конвенция ООН «О сокращении безгражданства» 1961 г. // Действующее международное право. Т. 1.- М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 247 - 255;
Конвенция о статусе апатридов, принята 28 сентября 1954 года // Действующее международное право. Т. 1.- М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 230 - 243.;
Всеобщая декларация прав человека (Принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН) // Российская газета. 1995. 5 апреля.
Конституция Российской Федерации с поправками// Собрание законодательства РФ, 26.01.2009, N 4, ст. 445;
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 30.04.2010) // Российская газета, N 256, 31.12.2001;
Федеральный закон Российской Федерации от 18 июля 2006 г. №109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 24.07.2006, N 30, ст. 3285;
Федеральный Закон «О правовом положении иностранных граждан в России» от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 29.07.2002, N 30, ст. 3032;
Федеральный Закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 03.06.2002, N 22, ст. 2031;
Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» №114-ФЗ от 15 августа 1996 года // Собрание законодательства РФ, 19.08.1996, N 34, ст. 4029;
Закон РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 6, ст. 243;
Указ Президента РФ от 21.03.2007 N 403 «О внесении изменений в некоторые акты Президента РФ по вопросам государственного управления в области миграционной политики» // Собрание законодательства РФ, 26.03.2007, N 13, ст. 1540;
Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 года N 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» // Собрание законодательства РФ, 26.07.2004, N 30, ст. 3150;
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ, N 11, 15.03.2004, ст. 945.
Постановление Правительства № 682 «Об утверждении на 2007 год квоты на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы» // Российская газета (Федеральный выпуск) N4223 от 16 ноября 2006 г.;
Постановление Правительства РФ от 24.10.2002 № 769 «Об утверждении Правил расходовании средств на мероприятия по депортации либо административному выдворению граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации при невозможности установления приглашающей стороны // РГ. 2002. № 206, 2005. № 4.
Специальная литература.
Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб. 2003. 643 с.;
Аскеров М.С. Административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2007. - 29 c.
Аскеров М.С. О соотношении понятий административного выдворения и депортации // Вестник Московского университета МВД России. 2007. - № 4. – С. 56-59;
Бахрах Д.Н., Россинский Б.В. Старилов Ю.Н. Административное право М. Норма, 2005. – 800 с.;
Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статус иностранных граждан в РФ и роль органов внутренних дел в его обеспечении: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М. - 2007. – 31 с.;
Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. – Изд-во «Феникс», 2008. – 461 с.
Дугенец А.С. Проблемы применения административной ответственности к иностранным гражданам и лицам без гражданства // Российский следователь, 2007. - № 8. – С. 45-47;
Егоров В. Проблемные иностранцы
// «ЭЖ-Юрист», 2008. - № 45. –
С. 5;
Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: Учебник. – «Юстицинформ», 2007 г. – 416 с.;
Ивашин А.Б. Административное выдворение или депортация иностранного гражданина и лица без гражданства? // Туризм: право и экономика, 2008. - № 3. - С.27-30;
Козлов Ю.М., Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов. Административное право. / Статут, М. – 2008. – 452 с.;
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского,2015, № 1, с. 201-208
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА СОВЕРШЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ ИНОСТРАННЫМИ ГРАЖДАНАМИ И ЛИЦАМИ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА НА ТЕРРИТОРИИ РФ
© 2015 г. И.Д. Фиалковская, Е.Г. Софронова
Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского
Поступслм к родмкцсю 29.12.2014
Рассматриваются актуальные вопросы административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства. Особое внимание уделяется причинам совершения административных правонарушений, а также теоретическим и практическим проблемам реализации наказаний в сфере миграции. Предлагаются варианты решения сложившихся трудностей в данной области и необходимые меры, связанные с предупреждением и пресечением административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также с совершенствованием миграционной политики.
Ключокыо слокм: миграция, административные правонарушения, пребывание иностранных граждан, штраф, конфискация, приостановление деятельности, административный арест, административное выдворение, пересечение государственной границы.
В нашей стране законодательно установлены и действуют административно-правовые режимы охраны государственной границы и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства. Эти нормы представляют собой в общем и целом совокупность правовых норм и основанных на них организационных мер, определяющих порядок пересечения государственной границы Российской Федерации и поведение иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с реализацией ими права на проживание и передвижение по территории России, а также определенный порядок деятельности государственных и негосударственных органов, должностных лиц и граждан России в сфере действия режимных норм .
Административная ответственность относится к самостоятельному виду мер административного принуждения. В этой связи большое значение имеет совершенствование механизма принудительного воздействия на нарушителей. Основная цель принуждения - воздействие на правонарушителей. Однако принуждение выступает и мерой предупреждения правонарушений .
Следует признать, что ежегодно в нашем государстве за совершение миграционных правонарушений тысячи и тысячи иностранных граждан и лиц без гражданства, а также российских граждан и организаций привлекаются к административной ответственности. В числе наиболее распространенных правонарушений -пребывание иностранных граждан на территории РФ без документов, подтверждающих пра-
во нахождения в РФ, уклонение от выезда с территории РФ по истечении установленного срока, нарушение правил транзитного проезда через территорию РФ, отсутствие разрешений на осуществление трудовой деятельности, поддельные миграционные карты. Кроме того, складывается устойчивая тенденция увеличения числа иностранных граждан, незаконно въехавших на территорию России, и тем самым создается реальная угроза национальной безопасности страны .
По нашему мнению, основными причинами совершения административных правонарушений в рассматриваемой области являются:
Отсутствие комплексной государственной системы предупреждения административных правонарушений и, как следствие, непродуктивность разрозненных мероприятий по их предупреждению;
Недостаточная эффективность системы наказания;
Слабая осведомленность населения по вопросам, касающимся правил режима государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации. Нарушение указанных правил происходит зачастую из-за незнания законодательства Российской Федерации о государственной границе, свидетельством чему являются многочисленные дела об административных правонарушениях .
С возрастанием числа правонарушений в сфере миграции связано и ужесточение ответ-
И.Д. Фиалковская, Е.Г. Софронова
ственности за нарушения в данной области. Субъектный состав правонарушений также расширен. Теперь, к примеру, за нарушение правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в РФ (ст. 18.9) подлежит ответственности не только должностное лицо организации, принимающей в РФ иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданин Российской Федерации, но и постоянно проживающий в РФ иностранный гражданин.
Думается, что немаловажную роль в укреплении законности и правопорядка в указанной сфере, а также правовой охраны миграционных отношений играют меры административной ответственности. За совершение правонарушений в области обеспечения установленных режима охраны государственной границы, режима в пунктах пропуска через нее, режима пребывания на территории Российской Федерации применяются следующие административно-правовые санкции: предупреждение, административный штраф, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, административный арест, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, административное приостановление деятельности.
Предупреждение - это мера административного наказания, которая выражается в официальном порицании физического или юридического лица в письменном виде. Предупреждение применяется преимущественно к лицам, виновным в совершении незначительных административных правонарушений. В настоящее время такое наказание предусмотрено ч. 3 ст. 18.1, ст. 18.2, 18.3, ч. 1 ст. 18.4 КоАП РФ. Чаще всего предупреждение предусматривается в санкциях альтернативно с административным штрафом. Вместе с тем не допускается его применение вместо других административных наказаний, поскольку Кодекс РФ об административных правонарушениях не предусматривает возможности замены одного административного наказания другим, если это не установлено в санкции соответствующей нормы КоАП РФ.
По поводу целесообразности включения в санкции статей гл. 18 КоАП РФ такого наказания, как предупреждение, в научной литературе нет единства мнений. К примеру, О.В. Катаева предлагает к лицам, совершившим административное правонарушение в сфере обеспечения режима пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, впервые, с неосторожной формой
вины, применять именно такую меру административного наказания, как предупреждение, и соответственно внести изменения в санкции ч. 1, ч. 2 ст. 18.8 и ч. 1 ст. 18.11 КоАП РФ, предусмотрев за указанные административные правонарушения данный вид административного наказания .
Напротив, по мнению Е. Симоновой, меру административной ответственности в виде предупреждения в силу ее малоэффективности следует исключить из соответствующих статей (частей статей) главы 18 КоАП РФ .
Представляется возможным согласиться с данной точкой зрения, учитывая особую значимость для обеспечения общественного порядка и безопасности государства соблюдения рассматриваемых норм КоАП, а также отсутствие экономической целесообразности и низкую результативность применения данного вида наказания.
Административный штраф - это денежное взыскание, налагаемое уполномоченным должностным лицом на физическое или юридическое лицо с целью воздействия на материальные интересы .
Воздействие на правонарушителя материально, посредством лишения последнего определенной суммы денежных средств является главной особенностью административного штрафа . При этом назначение данной меры административной ответственности состоит в том, чтобы, воздействуя на сознание правонарушителей, предупреждать в будущем нежелательные для общества противоправные деяния со стороны наказанных лиц, а также иных граждан и лиц .
Штраф является самым распространенным наказанием, так как он предусмотрен за все правонарушения в рассматриваемой области. Так, опрошенные практические работники ФМС, в большинстве своем не считают увеличение размеров административного штрафа за нарушения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ гарантом соблюдения правопорядка в области миграционных отношений. Только 28.3% опрошенных безусловно уверены в эффективности этой меры. 19.6% считают, что этот шаг эффективен только в отношении должностных и юридических лиц, 23.3% - что повышение размера административного штрафа только снижает уровень его взыскиваемости. 28.8% полагают, что увеличение размеров штрафных санкций не привело к упорядочению миграционных процессов по причине чрезвычайной сложности процедуры привлечения к административной ответственности за нарушения в сфере обеспечения режима пребывания ино-
странных граждан и лиц без гражданства на территории РФ .
Административный штраф является основным видом административного наказания. В случаях, предусмотренных законодательством, штраф может назначаться в сочетании с дополнительными административными наказаниями, такими как: конфискация предмета правонарушения (ч. 3 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18.3) или административное выдворение (ч. 2 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18. 4, ст. 18.8, 18.10, ч. 1 ст. 18.11, ч.2 ст. 18.17 КоАП РФ).
Думается, что на сегодняшний день главной проблемой реализации наказания в виде административного штрафа, применяемого в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, допустивших нарушение российского административного законодательства, выступает фактическая неплатежеспособность практически 50% данной категории граждан и лиц.
Представляется целесообразным законодательно предусмотреть несколько вариантов реализации административного штрафа в рассматриваемой области в случае неплатежеспособности иностранного гражданина или лица без гражданства, а именно:
Возложить обязанность выплаты административного штрафа на соответствующие органы того государства, гражданин которого подвергается данной мере ответственности по российскому административному законодательству, путем разработки и принятия межправительственных соглашений между Российской Федерацией и иностранными государствами;
Возможность возложения обязанности по выплате административного штрафа на приглашающую сторону (физическое или юридическое лицо), если таковая установлена;
Возможность применения альтернативной меры административной ответственности (к примеру, выполнения общественно-полезных работ) .
Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения - принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации не изъятых из оборота вещей. Конфискация в данной области применяется только в качестве дополнительного альтернативного наказания наряду со штрафом и предусмотрена только в двух статьях гл. 18 КоАП (ч. 3 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18.3). Необходимо отметить, что в первоначальной редакции ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ «Нарушение режима Государственной границы Российской Федерации» конфискация не предусматривалась в качестве дополнительного административного наказания. Данная мера административ-
Административный арест заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества под стражей в предназначенных для этих целей учреждениях. Режим содержания является важнейшим средством достижения целей данного наказания, обеспечивает охрану арестованного и постоянный надзор за ним в целях предотвращения совершения им новых правонарушений. Административный арест устанавливается и назначается за отдельные виды наиболее общественно опасных противоправных деяний и применяется только в качестве основного административного наказания. В рассматриваемой области арест в качестве наказания предусмотрен санкцией лишь одной статьи - ст. 18.7 КоАП РФ «Неповиновение законному распоряжению или требованию военнослужащего в связи с исполнением им обязанностей по охране Государственной границы РФ».
В соответствии с п. 23 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» при назначении наказания в виде административного ареста следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ данный вид наказания может быть назначен лишь в исключительных случаях, когда с учетом характера деяния и личности нарушителя применение иных видов наказания не обеспечит реализации задач административной ответственности. Кроме того, как отмечает К. В. Пронин, по смыслу ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ административный арест может применяться только при наличии обстоятельств, отягчающих административную ответственность .
Многие правоведы выступают за полное упразднение рассматриваемого вида наказания. К примеру, А. В. Кирин утверждает, что административный арест по негативному воздействию на человеческую психику, а также причиняемым моральным и физическим страданиям, по сути, граничит с мерами уголовной ответственности. Однако нельзя не учитывать тот факт, что административный арест занимает весьма специфическую нишу в системе административных мер принуждения. В ряде случаев он выступает в качестве единственно возможного способа воздействия на правонарушителя, поскольку, как показывает правоприменительная практика, подавляющее количество лиц, совершающих административные правонарушения, предусмотренные ст. 18.7 КоАП РФ, являются неплатежеспособными и применение
в отношении них в качестве меры воздействия административного штрафа является просто бессмысленным.
Кроме того, на практике зачастую возникает множество сложностей с исполнением данного вида наказания:
Нарушаются сроки содержания арестованных до отправления в конечный пункт исполнения наказания в не предусмотренных для этого помещениях (комнатах для задержанных дежурной части органа внутренних дел и тому подобное);
Нарушается порядок исчисления срока отбывания административного ареста (по общему правилу (ч. 3 ст. 3.9 КоАП РФ) срок административного задержания включается в срок административного ареста. В соответствии с п. 23 Постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «в постановлении о назначении административного ареста судье следует указать момент, с которого подлежит исчислению срок ареста. При определении начального момента течения этого срока необходимо иметь в виду ч. 4 ст. 27.5 КоАП РФ, согласно которой срок административного задержания лица исчисляется со времени доставления в соответствии со ст. 27.2 КоАП РФ, а лица, находящегося в состоянии опьянения, - со времени его вытрезвления». При этом зачастую в постановлениях суда не указывается точное время (часы) начала срока отбывания административного ареста и сотрудниками полиции срок содержания исчисляется с момента доставления лица в специальное учреждение);
Законодательно не предусмотрен механизм приостановления исполнения административного ареста на время производства процедуры обжалования судебного постановления;
Одной из самых существенных проблем исполнения административного ареста в настоящее время остается вопрос о материально-техническом обеспечении деятельности спецприемников. Зачастую суды при решении вопроса о назначении административного ареста в качестве меры наказания вынуждены руководствоваться не только обстоятельствами совершения правонарушения, личными качествами виновного, но и информацией о наличии свободных мест в спецприемниках и проч.
Учитывая выше изложенное, по мнению авторов, представляется необходимым заменить данную меру ответственности на более гуманные и цивилизованные средства воздействия на нарушителей (прежде всего обязательные работы или тот же административный штраф в зависимости от платежеспособности лица, совер-
шившего предусмотренное ст. 18.7 КоАП РФ правонарушение) .
К числу особых административно-правовых санкций, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства при нарушении ими соответствующих административно-правовых норм, относится административное выдворение за пределы Российской Федерации.
В соответствии с КоАП административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом их перемещении через государственную границу РФ за пределы России, а в случаях, предусмотренных законодательством, - контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из РФ. Административное выдворение как мера административного наказания устанавливается в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства и назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию -соответствующими должностными лицами.
Перед рассмотрением дела и назначением такого наказания к иностранному гражданину могут быть применены меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении (доставление, административное задержание и др.). По общему правилу согласно ст. 27.5 КоАП срок административного задержания не должен превышать трех часов. Однако лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, посягающем на установленный режим государственной границы Российской Федерации и порядок пребывания на территории Российской Федерации, в случае необходимости для установления личности или для выяснения обстоятельств административного правонарушения, может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов. Дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административное выдворение, рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, - не позднее 48 часов с момента его задержания (ст. 29.6 КоАП).
Выдворение предусмотрено в ч. 2 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18.4, ст. 18.8, 18.10, ч. 1 ст. 18.11, ч. 2 ст. 18.17 КоАП РФ. Причем в ряде санкций оно обозначено как дополнительное, а в других -как дополнительное альтернативное наказание. Как уже было отмечено, зачастую иностранные граждане и лица без гражданства, нарушающие
миграционное законодательство, являются неплатежеспособными. В связи с этим было бы целесообразно изменить санкции ч. 1.1, 3 и 4 ст. 18.8, ч. 2 и 3 ст. 18.10 КоАП РФ, предусмотрев возможность административного выдворения как с применением штрафа, так и без него.
Административное выдворение за пределы РФ применяется в относительно небольшом количестве случаев. По нашему мнению, значимой проблемой применения данного вида наказания является то, что зачастую решения судей о назначении дополнительного наказания в виде административного выдворения за пределы РФ не всегда мотивированы и подтверждены данными, свидетельствующими о действительной необходимости применения к лицу столь суровой меры ответственности, а также ее соразмерности в качестве единственно возможного способа достижения баланса публичных и частных интересов в административном процессе .
Также в качестве проблемного момента можно отметить следующее: если решение о выдворении все-таки вынесено, то осуществляется оно зачастую в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации. В результате трудовые мигранты могут только делать вид, что покидают территорию Российской Федерации, меняя свое место пребывания . Это приводит к снижению эффективности воздействия государства на миграционную ситуацию. Думается, что на законодательном уровне следует более подробно урегулировать процедуру применения выдворения.
Кроме того, некоторые вопросы вызывает соотношение понятий «выдворение» и «депортация». Сам законодатель то разграничивает их, то употребляет как синонимы. Отсутствие ясности в использовании данных терминов породило различные мнения и среди теоретиков. Так, В.В. Альхименко считает данные понятия равнозначными, что следует из содержания его статьи «Административное выдворение и депортация как административно-правовые средства борьбы с незаконной миграцией» . По мнению Е.В. Понизовой, депортацию следует отнести к числу мер административного пресечения, поскольку в качестве отдельной меры административного наказания в КоАП РФ она не представлена . А.А. Мишунина предлагает рассматривать депортацию иностранных граждан и лиц без гражданства по правовой природе «как административно-предупредительную меру административно-правового принуждения» .
Представляется верным следующее разграничение: административное выдворение явля-
ется мерой административного наказания и применяется только за совершение административного правонарушения; депортация - это разновидность мер пресечения, применяемых по отношению к иностранным гражданам в интересах национальной безопасности, общественного благополучия и здоровья . Таким образом, по нашему мнению, необходимо приведение законодательства в соответствие с действительным значением рассматриваемых категорий, в частности следует исключить употребление термина «депортация» как равнозначного термину «административное выдворение», применять депортацию исключительно как меру пресечения, а выдворение употреблять в качестве меры административного наказания.
Смежным понятием является «реадмиссия». Ее основное отличие от депортации и выдворения, которые применяются в одностороннем порядке, в том, что реадмиссия применяется только в рамках межгосударственного взаимодействия на основании международных договоров Российской Федерации о реадмиссии, т.е. по сути является «дипломатическим» способом высылки иностранных граждан и лиц без гражданства, незаконно находящихся на территории договаривающихся государств .
Административное приостановление деятельности в качестве административного наказания появилось в КоАП РФ только в 2005 году и первоначально было предусмотрено (ФЗ от 02.07.2005 г. № 80-ФЗ) только в санкции ч. 2 ст. 18.13 «Незаконная деятельность по трудоустройству граждан РФ за границей». Впоследствии в гл. 18 были введены новые составы правонарушений, и на данный момент административное приостановление деятельности фигурирует в ч. 2 ст. 18.13, ч. 1-4 ст. 18.15, ст. 18.16, ч. 1, 3 ст. 18.17 КоАП РФ.
Однако при реализации данной меры возникают некоторые теоретические и практические проблемы. Во-первых, существует множество способов, позволяющих коммерческим организациям вуалировать нарушения иммиграционного законодательства (к примеру, осуществление деятельности через подставную фирму).
Во-вторых, представляется весьма неоднозначным закрепление в КоАП возможности сокращения срока приостановления деятельности, если будет установлено устранение обстоятельств, послуживших основанием для назначения этой меры. По мнению И.В. Максимова, досрочное прекращение данной меры ответственности является своеобразным свидетельством «исправления нарушителя, достижения частной превенции» . Однако данная позиция представляется несостоятельной применитель-
но к миграционным правонарушениям. Перед нами юридическое лицо, оно само по себе не может раскаяться. В конце концов собственники предприятия легко могут заменить руководителя, допустившего нарушение миграционного законодательства, и тем «засвидетельствовать» свое «перевоспитание». Для такой организации сокращение срока административного наказания напоминает попытку выдать «совершенное правонарушение за несуществующее» .
По нашему мнению, норма, позволяющая сократить срок данного наказания, в ряде случаев сводит его карательную сущность практически до нуля. Например, для того чтобы устранить причину правонарушения, предусмотренного ст. 18.15, достаточно лишь уволить нелегальных работников, что возможно предпринять и сразу после назначения административного приостановления деятельности. В результате у правонарушителя появляется легальная возможность вообще избежать наказания.
Думается, что административное приостановление деятельности вполне может решить управленческие задачи, направленные на прекращение угроз в некоторых сферах общественной или государственной жизни, но наказать правонарушителя и тем обеспечить общую и частную превенцию административно наказуемых деяний оно в ряде случаев не в состоянии .
По нашему мнению, нужно некоторое реформирование института административного приостановления деятельности, а назначаться оно должно строго с учетом конкретных обстоятельств дела и исходя из целесообразности его применения в каждом конкретном случае. Некоторые авторы предлагают вообще «исключить из практики применения возможность досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности путем отмены ч. 3 ст. 3.12 КоАП РФ» .
Таким образом, представляется необходимым дальнейшее совершенствование административного законодательства в сфере режима охраны государственной границы и режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. При этом эффективность регулирования миграционных отношений и борьбы с правонарушениями зависит не только от количества и качества правовых норм, но и главным образом от качества правоприменительной деятельности, а следовательно, от знания действующего законодательства, умения его анализировать и обобщать опыт применения .
Помимо этого мерами, направленными на решение задач предупреждения и пресечения административных правонарушений в области защиты государственной границы и режима пребывания на территории Российской Федерации, а также совершенствования миграционной политики, по мнению авторов, являются: создание инфраструктуры для осуществления административного выдворения за пределы Российской Федерации; противодействие организации каналов незаконной миграции; совершенствование межведомственного взаимодействия, в том числе обмена информацией на внутригосударственном уровне по вышеобозначенным вопросам; участие в международном сотрудничестве по предупреждению административных правонарушений в указанной области, в том числе проведение совместных приграничных оперативно-профилактических мероприятий; усиление информационной и разъяснительной работы с гражданами, работодателями в целях предупреждения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации ; освещение фактов привлечения граждан к административной ответственности в области защиты государственной границы и режима пребывания на территории Российской Федерации в средствах массовой информации с целью демонстрации действенности наказания и, вследствие этого, психологического стимулирования воздержания от совершения правонарушения неограниченного круга лиц; организация «демонстрации силы» государства в лице его органов на границе с целью оказания психологического влияния на поведение потенциальных нарушителей; формирование имиджа эффективности государственного управления на границе путем реализации вышеуказанных мероприятий .
Спасок латормтуры
1. Купреев С.С. Меры административного принуждения, применяемые к иностранным гражданам и лицам без гражданства за нарушение правил пребывания в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2009. № 10.
2. Фиалковская И.Д. Сущность метода принуждения в теории административного права // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2014. № 2 (1).
3. Кондрашина К. П. Административная ответственность за правонарушения в сфере миграции иностранных граждан и лиц без гражданства // Административное право и процесс. 2006. № 2.
4. Чернышова Т.И. Предупреждение административных правонарушений в области защиты государственной границы Российской Федерации // Административное право и процесс. 2012. № 12.
5. Катаева О.В. Административная ответственность за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации: Автореф... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007. С. 10-11.
6. Симонова Е. Основные направления совершенствования административного законодательства Российской Федерации в области предупреждения административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 11. С. 38.
7. Катаева О.В. Проблемы применения административной ответственности за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации // «Чёрные дыры» в российском законодательстве. 2007. № 3. С. 485.
8. Кондаков А. В. Административная ответственность иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 123.
9. Цветков Р.В. Некоторые проблемы применения административного штрафа // В сб.: Применение административных наказаний органами внутренних дел. М.,
10. Катаева О. В. Административная ответственность за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. Воронеж, 2010. С. 80.
11. Симонова Е. А. Административный штраф как основная мера административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации // Исполнительное право. 2009.
12. Степенко В. Е. Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации: юридическая природа и нормативно-правовые основания ответственности // Миграционное право. 2007. № 1. С. 13.
13. Пронин К.В. Административный арест и дисквалификация // СПС «КонсультантПлюс», 2006.
14. Кирин А. В. Противоречия концептуально-правового статуса ареста как административного наказания // Административное право и процесс. 2011. № 9. С. 54-55.
15. Панкова О.В. Административное выдворение в системе мер государственного принуждения: проблемы правоприменения // СПС «КонсультантПлюс», 2013.
16. Нуфер Г.Ю. Некоторые особенности применения административной ответственности за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации // Молодой ученый. 2014. № 1. С. 246.
17. Административная ответственность: вопросы теории и практики: Сборник. М.: Институт государства и права РАН, 2004. С. 129.
18. Мишунина А.А. Административная ответственность за нарушение режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2004. С. 12.
19. Лукьянов А. С. Административное выдворение и депортация в системе административно-правовых методов миграционной политики России // Российская юстиция. 2009. № 4. С. 38.
20. Паукова Ю. В. Административное выдворение, депортация и реадмиссия как механизм удаления иностранных граждан и лиц без гражданства с территории Российской Федерации // Административное право и процесс. 2012. № 1. С. 56.
21. Максимов И. В. Административные наказания. М.: Норма, 2009. С. 440.
22. Шерстобоев О.Н. Административное приостановление деятельности: к постановке проблемы // Российская юстиция. 2010. № 2.
23. Айрапетян С.В. Административно-правовые проблемы незаконной миграции // Административное право и процесс. 2013. № 8. С. 77
RESPONSIBILITY FOR COMMITTING ADMINISTRATIVE OFFENSES BY FOREIGN NATIONALS AND STATELESS PERSONS IN THE RUSSIAN FEDERATION
I.D. Fialkovskaya, E.G. Sofronova
Some current issues of administrative responsibility of foreign nationals and stateless persons are discussed. Particular attention is paid to reasons for committing administrative offenses and to theoretical and practical aspects of the implementation of penalties in the area of migration. Some options are offered for overcoming the existing difficulties in this area along with the necessary measures related to the prevention and suppression of administrative offenses committed by foreign citizens and stateless persons. Some proposals are also made with the aim of improving the migration policy.
Keywords: migration, administrative offenses, stay of foreign citizens, penalty, confiscation, suspension of operations, administrative detention, administrative expulsion, crossing of the state border.
1. Kupreev S.S. Mery administrativnogo prinuzhdeni-ya, primenyaemye k inostrannym grazhdanam i licam bez grazhdanstva za narushenie pravil prebyvaniya v Ros-sijskoj Federacii // Administrativnoe i municipal"noe pravo. 2009. № 10. S. 52.
2. Fialkovskaya I.D. Sushchnost" metoda prinuzhdeni-ya v teorii administrativnogo prava // Vestnik Nizhego-rodskogo universiteta im. N.I. Lobachevskogo. 2014. № 2 (1). S. 290.
3. Kondrashina K.P. Administrativnaya otvetstven-nost" za pravonarusheniya v sfere migracii inostrannyh
M.ff. 0uanKOBCKan, ET. CofypoHOBa
grazhdan i lic bez grazhdanstva // Administrativnoe pravo i process. 2006. № 2.
4. Chernyshova T.I. Preduprezhdenie administrativnyh pravonarushenij v oblasti zashchity gosudarstvennoj gra-nicy Rossijskoj Federacii // Administrativnoe pravo i process. 2012. № 12. S. 69.
5. Kataeva O.V. Administrativnaya otvetstvennost" za narusheniya v oblasti obespecheniya rezhima prebyvaniya inostrannyh grazhdan i lic bez grazhdanstva na territorii Rossijskoj Federacii: Avtoref... kand. yurid. nauk. Voronezh, 2007. S. 10-11.
6. Simonova E. Osnovnye napravleniya sovershenstvovaniya administrativnogo zakonodatel"stva Rossijskoj Federacii v oblasti preduprezhdeniya adminis-trativnyh pravonarushenij, sovershaemyh inostrannymi grazhdanami i licami bez grazhdanstva // Arbitrazhnyj i grazhdanskij process. 2009. № 11. S. 38.
7. Kataeva O.V. Problemy primeneniya administra-tivnoj otvetstvennosti za narushenie migracionnogo za-konodatel"stva Rossijskoj Federacii // «Chyornye dyry» v rossijskom zakonodatel"stve. 2007. № 3. S. 485.
8. Kondakov A.V. Administrativnaya otvetstvennost" inostrannyh grazhdan, lic bez grazhdanstva i inostrannyh yuridicheskih lic: Dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2006. S. 123.
9. Cvetkov R.V. Nekotorye problemy primeneniya ad-ministrativnogo shtrafa // V sb.: Primenenie administrativnyh nakazanij organami vnutrennih del. M., 2006. S. 144.
10. Kataeva O.V. Administrativnaya otvetstvennost" za narusheniya v oblasti obespecheniya rezhima prebyvaniya inostrannyh grazhdan i lic bez grazhdanstva na territorii Rossijskoj Federacii. Voronezh, 2010. S. 80.
11. Simonova E.A. Administrativnyj shtraf kak os-novnaya mera administrativnoj otvetstvennosti inostran-nyh grazhdan i lic bez grazhdanstva na territorii Rossijskoj Federacii // Ispolnitel"noe pravo. 2009. № 4.
12. Stepenko V.E. Administrativnye pravonarusheniya v oblasti zashchity Gosudarstvennoj granicy Rossijskoj Federacii: yuridicheskaya priroda i normativno-pravovye osnovaniya otvetstvennosti // Migracionnoe pravo. 2007. № 1. S. 13.
13. Pronin K.V. Administrativnyj arest i diskvalif-
ikaciya // SPS «Konsul"tantPlyus», 2006.
14. Kirin A.V. Protivorechiya konceptual"no-pravovogo statusa aresta kak administrativnogo nakazaniya // Adminis-trativnoe pravo i process. 2011. № 9. S. 54-55.
15. Pankova O.V. Administrativnoe vydvorenie v sisteme mer gosudarstvennogo prinuzhdeniya: problemy pravoprimeneniya // SPS «Konsul"tantPlyus», 2013.
16. Nufer G.Yu. Nekotorye osobennosti primeneniya administrativnoj otvetstvennosti za narusheniya v oblasti obespecheniya rezhima prebyvaniya inostrannyh grazhdan ili lic bez grazhdanstva na territorii Rossijskoj Federacii // Molodoj uchenyj. 2014. № 1. S. 246.
17. Administrativnaya otvetstvennost": voprosy teorii i praktiki: Sbornik. M.: Institut gosudarstva i prava RAN, 2004. S. 129.
18. Mishunina A.A. Administrativnaya otvetstvennost" za narushenie rezhima prebyvaniya inostrannyh grazhdan v Rossijskoj Federacii: Dis. ... kand. yurid. nauk. Tyumen", 2004. S. 12.
19. Luk"yanov A.S. Administrativnoe vydvorenie i de-portaciya v sisteme administrativno-pravovyh metodov migracionnoj politiki Rossii // Rossijskaya yusticiya. 2009. № 4. S. 38.
20. Paukova Yu.V. Administrativnoe vydvorenie, de-portaciya i readmissiya kak mekhanizm udaleniya in-ostrannyh grazhdan i lic bez grazhdanstva s territorii Rossijskoj Federacii // Administrativnoe pravo i process. 2012. № 1. S. 56.
21. Maksimov I.V. Administrativnye nakazaniya. M.: Norma, 2009. S. 440.
22. Sherstoboev O.N. Administrativnoe pri-ostanovlenie deyatel"nosti: k postanovke problemy // Rossijskaya yusticiya. 2010. № 2.
23. Ajrapetyan S.V. Administrativno-pravovye prob-lemy nezakonnoj migracii // Administrativnoe pravo i process. 2013. № 8. S. 77.
Анализируя административно-правовой статус иностранных граждан, пребывающих на территории России необходимо особое внимание уделить вопросам ответственности за нарушение российского законодательства.
Как и граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение ими противоправных действий подлежат ответственности. Подобное положение предусмотрено статьей 33 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2014).
Ответственность за нарушение российского законодательства для всех категорий физических лиц установлена Кодексом РФ об административных правонарушениях и Уголовным кодексом РФ.
Исключение составляет вопрос об административной ответственности иностранных граждан, пользующихся иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации, совершивших на территории Российской Федерации административное правонарушение, который в соответствии с ч. 3 ст. 2.6 КоАП, разрешается в соответствии с международными нормами права "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 02.04.2014, с изм. от 08.04.2014).
днако административная ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства, не обладающих дипломатической неприкосновенностью, имеет некоторые особенности, отличающие ее от административной ответственности российских граждан. Иностранные граждане кроме общего режима также подлежат ответственности за нарушение специальных правил, которые не распространяются на российских граждан. Таким образом, для иностранных граждан и лиц без гражданства в КоАП РФ и УК РФ предусмотрена ответственность также за нарушение самого режима пребывания на территории России. В зависимости от степени общественной опасности вышеуказанных правонарушений, лица их совершившие, могут быть привлечены к административной, уголовной либо материальной ответственности. Нуфер Г. Ю. Некоторые особенности применения административной ответственности за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации // Молодой ученый. -- 2014. -- №1. -- С. 245-248.
Если иностранные граждане и лица без гражданства совершают на территории России административные правонарушения, то они могут быть привлечены к административной ответственности в соответствии с действующим Административным законодательством.
Особенностью привлечения лиц указанных категорий к административной ответственности является то, что к ним могут быть применены такие меры ответственности как административное выдворение за пределы России и депортация. Овчинников А.О. Некоторые вопросы государственного регулирования миграционных процессов в Российской Федерации // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности: Сборник N 15. - М.: ВНИИ МВД России, 2008.
Административное выдворение - это процедура, которая предполагает принудительное и контролируемое перемещение иностранных граждан и лиц без гражданства через государственную границу России за пределы территории страны, либо самостоятельный выезд данных категорий граждан под контролем компетентных органов.
Административное выдворение предусматривается:
За нарушение правил пересечения Государственной границы Российской Федерации лицами и (или) транспортными средствами либо нарушение порядка следования таких лиц и (или) транспортных средств от Государственной границы Российской Федерации до пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации и в обратном направлении (статья 18.1 КоАП);
За нарушение правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст. 18.8 пп. 1 и 2 КоАП);
За осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу (ст. 18.10 КоАП), а также за правонарушения, предусмотренные ст. ст.18.11, 18.17, 19.27 КоАП Российской Федерации. Прусакова М.Г. Административная ответственность за правонарушения иностранных граждан и лиц без гражданства // Бизнес в законе. - 2009. - №1.
Федеральным законодательством так же предусмотрен такой вид ответственности как депортация, или принудительная высылка иностранного гражданина или лица без гражданства. Данная мера может быть применена к тем иностранным гражданам, которые утратили законные основания пребывания на территории России. Тюрин В.А. Меры административного принуждения, применяемые к иностранным гражданам и лицам без гражданства// Современное право, 2008. - № 6. - 83 с.
Депортация может быть применена в следующих случаях:
При несоблюдении находящимся на законных основаниях на территории России иностранным гражданином сроков проживания либо пребывания в России.
При создании иностранным гражданином, который на законных основаниях находится в России, угрозы безопасности государства, обороноспособности, здоровью населения или общественному порядку, угрозы конституционному строю, правам и интересам иных лиц. В отношении таких иностранных лиц должно быть так же принято решение о нежелательности их пребывания на территории России.
При несоблюдении иностранным гражданином, который на законных основаниях находится в России, сроков, в течении которых он должен был покинуть территорию страны. Куракин А.В. Административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства// «Юрист, 2009. - № 9.- с 83.
При этом депортируемые лица лишаются права въезжать на территорию России.
Рассматривая Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, необходимо отметить, что нормы, касающиеся вопросов пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, сферы их трудовой деятельности, а также порядка и видов административной ответственности последних, также требуют определенного совершенствования.
Во-первых, на сегодняшний день существует острая необходимость в расширении объекта охраны главы 18 КоАП РФ. Это связано с тем, что содержание данной главы значительно шире, чем указано в ее названии, ввиду того, что законодателем абсолютно не учтена сфера трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории нашей страны. Исходя из этого название главы 18 КоАП РФ целесообразнее представить в действующей редакции следующим образом: "Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации, обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации и в сфере управления их трудовой деятельностью в Российской Федерации". Тюрин В.А. Меры административного принуждения, применяемые к иностранным гражданам и лицам без гражданства// Современное право, 2008. - № 6. - 83 с.
Во-вторых, исходя из принципа, используемого законодателем для объединения однородных составов административных правонарушений в отдельные самостоятельные главы КоАП РФ, разумнее ст. 19.27 настоящего Кодекса, предусматривающую административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за предоставление ложных сведений при осуществлении миграционного учета, представить в главе 18 КоАП РФ в виде ст. 18.18 КоАП РФ.
В-третьих, отсутствие четкого определения всего круга субъектов административной ответственности в статьях (диспозициях и санкциях статей) 18.2 - 18.3, 18.5 - 18.7, 18.11, 18.13 - 18.17 КоАП РФ, предусматривающих по своей логике административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства, дестабилизирует в определенном роде весь процесс осуществления правосудия в отношении данной категории лиц, в связи с чем необходимо осуществить работу нормотворческого характера в данном направлении для устранения выявленных недостатков.
В-четвертых, меры административной ответственности, закрепленные в КоАП РФ и применяемые в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства за совершение ими административных проступков на территории нашей страны, будут более действенны, если:
1. Меру административной ответственности в виде предупреждения в силу ее малоэффективности исключить из соответствующих статей (частей статей) главы 18 КоАП РФ.
2. Предусмотреть несколько вариантов реализации административного штрафа в рассматриваемой области в случае неплатежеспособности иностранного гражданина или лица без гражданства, а именно:
а) возможность возложения обязанности по выплате административного штрафа на соответствующие представительные органы (организации) того государства, гражданин которого подвергается данному административному наказанию на территории нашей страны, путем принятия соответствующих межправительственных соглашений;
б) обязанность выплаты административного штрафа на приглашающую сторону, если таковая установлена;
в) принятие альтернативной меры административной ответственности для данной категории лиц в виде общественно полезных работ.
3. Отказаться от использования понятия "депортация" ввиду равнозначности процедур административного выдворения и депортации, приводящих к единому результату - удалению лица с территории нашей страны, объединив рассматриваемые процедуры одним общим названием - "Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства" с обязательной заменой слова "депортация" на указанное словосочетание во всех соответствующих нормативно-правовых источниках Российской Федерации.
4. Предусмотреть конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения в составах административных правонарушений, затрагивающих сферу трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.
5. Исключить из практики применения возможность досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности путем отмены ч. 3 ст. 3.12 КоАП РФ. Нуфер Г. Ю. Некоторые особенности применения административной ответственности за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации // Молодой ученый. -- 2014. -- №1. -- С. 245-248.
Уголовная ответственность иностранных лиц и лиц без гражданства так же обладает своими особенностями.
Уголовная ответственность в Российской Федерации также основывается на конституционном принципе равенства человека и гражданина перед законом. Крупцов А.А. Некоторые особенности уголовно-правового статуса иностранных граждан // Актуальные проблемы российского права. 2008. N 3. С. 283.
Так, в соответствии с национальным принципом, закрепленным в ч. 1 ст. 12 УК лица без гражданства, постоянно проживающие на территории РФ, совершившие преступление вне пределов Российской Федерации, несут уголовную ответственность также по уголовному законодательству России, если:
1) это преступление направлено против интересов, охраняемых УК РФ;
2) отсутствует решение суда иностранного государства, вынесенное за совершенное преступление "Уголовный кодекс Российской Федерации" от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 03.02.2014).
В соответствии с так называемым реальным принципом к уголовной ответственности по Уголовному кодексу РФ могут быть привлечены иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно не проживающие на территории РФ, совершившие преступление вне пределов Российской Федерации.
Такая возможность наступает в случае:
1) если преступление направлено против интересов Российской Федерации либо гражданина Российской Федерации или постоянно проживающего в Российской Федерации лица без гражданства;
2) если лицо не осуждалось за совершенное преступление по законодательству иностранного государства и привлекается к уголовной ответственности на территории Российской Федерации.
1) такая возможность предусмотрена международным договором Российской Федерации;
2) лицо не осуждалось за совершенное преступление по законодательству иностранного государства и привлекается к уголовной ответственности на территории Российской Федерации. Крупцов А.А. Некоторые особенности уголовно-правового статуса иностранных граждан // Актуальные проблемы российского права. - 2008. - N 3. - С. 283.
Так же, в соответствии с ч. 1 ст. 13 УК РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, совершившие преступление вне пределов Российской Федерации и находящиеся на территории Российской Федерации, могут быть выданы иностранному государству для привлечения к уголовной ответственности или отбывания наказания в соответствии с международным договором Российской Федерации.
Еще одна особенность предусмотрена ч. 6 ст. 53 УК РФ, согласно которой ограничение свободы не назначается военнослужащим, иностранным гражданам, лицам без гражданства, а также лицам, не имеющим места постоянного проживания на территории Российской Федерации, и т.д. Лазарев Л.В., Марышева Н.И., Пантелеева И.В. Иностранные граждане: правовое положение. - М., 2009 - с. 66.
Таким образом, иностранные граждане и лица без гражданства несут ответственность наравне с гражданами России в соответствии с национальным законодательством. особенностью административной ответственности указанных категорий лиц является возможность применения к ним таких видов ответственности, как административное выдворение за пределы России и депортация. особенность уголовной ответственности данных лиц заключается в том, что некоторые аспекты ответственности указанных лиц регулируются международным законодательством, а так же возможность передачи преступников для применения мер ответственности иному государству.
1. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие на территории Российской Федерации административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях.
2. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие административные правонарушения на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, предусмотренные частью 2 статьи 8.16, статьями 8.17 - 8.20, 11.7.1, частью 2 статьи 19.4 настоящего Кодекса, подлежат административной ответственности на общих основаниях.
2.1. Иностранное юридическое лицо, совершившее за пределами Российской Федерации административное правонарушение, предусмотренное статьей 19.28 настоящего Кодекса и направленное против интересов Российской Федерации, подлежит административной ответственности на общих основаниях.
3. Вопрос об административной ответственности иностранного гражданина, пользующегося иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации и совершившего на территории Российской Федерации административное правонарушение, разрешается в соответствии с нормами международного права.
1. В соответствии со ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Наличие у гражданина России двойного гражданства не умаляет его прав и не освобождает от обязанностей, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (с изм. и доп.) иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства; лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.
В упомянутом Законе урегулированы вопросы, связанные с установлением порядка временного пребывания, временного и постоянного проживания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, определены основания отказа в выдаче или аннулирования соответствующих разрешений, условия участия указанных лиц в трудовых отношениях, порядок регистрации этих лиц. Установлены порядок депортации иностранных граждан и лиц без гражданства в случае несоблюдения срока пребывания или проживания в Российской Федерации (ст. 31), а также порядок административного выдворения этих лиц за пределы Российской Федерации (ст. 34).
Законом РФ от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (с изм. и доп.) установлено, что лица, не являющиеся гражданами РФ и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ в соответствии с Конституцией РФ, законами и международными договорами РФ.
Федеральным законом от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (с изм. и доп.) определены основания для выдачи визы иностранному гражданину или лицу без гражданства на въезд в Российскую Федерацию и разрешения на выезд из России, порядок въезда-выезда и транзитного проезда через территорию России (ст. ст. 24 - 31 указанного Закона).
Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" определил порядок осуществления миграционного учета, перечень сведений, фиксируемых при его осуществлении, права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства в указанной сфере, систему органов миграционного учета и их полномочия.
Правительством РФ утверждены Правила осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации (Постановление от 15 января 2007 г. N 9) (с изм. и доп.), а также приняты нормативные правовые акты по вопросам определения субъектами РФ потребностей в привлечении иностранных работников, правила подачи соответствующих уведомлений работодателями.
В КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение иммиграционных правил (ст. ст. 18.11, 19.27), за незаконное осуществление иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации, за незаконное привлечение этих лиц к трудовой деятельности (ст. ст. 18.15, 18.16 и др.).
Находясь на территории России, иностранные граждане и лица без гражданства, а также иностранные юридические лица обязаны соблюдать правила, установленные для граждан РФ и российских юридических лиц. ГК РФ указывает, что установленные гражданским законодательством правила применяются в отношениях с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом. В Налоговом кодексе РФ подчеркивается, что иностранные организации обязаны выполнять установленные этим законом правила и несут за их нарушения ответственность, в том числе и административную, наравне с российскими юридическими лицами.
На иностранных граждан, иностранных юридических лиц, а также на лиц без гражданства распространяются нормы Особенной части КоАП РФ, за исключением ряда норм, согласно которым ответственность могут нести только российские граждане и организации (например, за нарушение правил воинского учета, правил пользования документами, удостоверяющими личность гражданина РФ, и др.).
Вместе с тем иностранные граждане и лица без гражданства обязаны строго соблюдать установленные именно для этих лиц правила миграционного учета, т.е. учета их перемещений, связанных с въездом в Россию, транзитным проездом через территорию России, передвижением по территории России при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах России либо выездом из России. В Кодекс также включены нормы, предусматривающие ответственность только иностранных граждан, иностранных юридических лиц и лиц без гражданства (см. комментарии к ч. 2 ст. 18.4, ст. ст. 18.5, 18.8). Кодекс предусматривает специфическую именно для иностранных граждан и лиц без гражданства меру административного наказания - административное выдворение за пределы Российской Федерации (см. комментарий к ст. 3.10).
2. Часть 2 комментируемой статьи специально подчеркивает, что иностранные граждане и юридические лица, а также лица без гражданства несут равную с российскими гражданами и юридическими лицами ответственность за административные правонарушения, совершенные на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации (см. комментарии к ст. ст. 8.16 - 8.20, 19.4).
3. Часть 3 комментируемой статьи решает вопросы иммунитета иностранных граждан от административной юрисдикции Российской Федерации. При этом дается отсылка к федеральным законам и международным договорам РФ. Согласно нормам международного права (Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г., Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г., Конвенция о привилегиях и иммунитетах Организации Объединенных Наций 1946 г., Венская конвенция о представительствах государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г., и др.) и основанным на этих документах двусторонним международным договорам Российской Федерации к административной ответственности не могут быть привлечены главы иностранных дипломатических представительств (послы, посланники, поверенные в делах), члены дипломатического персонала (советники, торговые представители, военные атташе, иные должностные лица, первые, вторые и третьи секретари посольств и некоторые другие лица, входящие в состав дипломатического персонала), члены их семей. Иммунитет от административной юрисдикции распространяется также на консульских представителей и на определенный круг консульских должностных лиц, на членов их семей. Иммунитет от административной юрисдикции РФ распространяется также на полномочных представителей международных организаций универсального характера (ООН, ее специализированных учреждений и др.).
Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" установлен особый порядок регистрации иностранных граждан, имеющих дипломатические привилегии и иммунитеты, и членов их семей (ст. 22).
В соответствии с международными обычаями и взаимными договоренностями государств иммунитетом от административной юрисдикции пользуются члены государственных, парламентских, правительственных делегаций при осуществлении официальных визитов в Российскую Федерацию.
