В России все способы определения государственного партнера при осуществлении закупок определяются и регламентируются федеральным законом №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд». Есть две крупных категории механизмов определения поставщика или способов размещения государственного заказа: с проведением торгов и без проведения торгов, или также их называют конкурентные и неконкурентные.
Конкурентные механизмы закупок – аукционы или конкурсы, – это способы определения государственного партнера с наличием нескольких претендентов, конкурирующих за выполнение одного и того же заказа. Под конкурсом понимается способ определения поставщика, при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта. А под аукционом понимается способ, при котором победителем признается участник, предложивший наименьшею цену контракта. Эффективность данных видов торгов также оценивается по-разному: для конкурса эффективность обычно определяется степенью удовлетворения потребности – на сколько закупка соответствует желаемому качеству по желаемой цене; для аукционов же эффективность –понятие, базирующееся на таких показателях как, экономия денежных средств, скорость получения закупки, стоимость проведения закупочной процедуры и др.
Неконкурентные механизмы государственных закупок предполагают только одного участника и, соответственно, исполнителя государственного заказа. В таком случае государством разрабатывается метод определения цены контракта, которая удовлетворит его, как заказчика и не разорит поставщика или подрядчика – равновесная цена. Виды неконкурентных торгов: запрос котировок, запрос предложений и закупки у единственного поставщика.
Анализ статистических данных из разных источников говорит о том, что самыми популярными на сегодняшний день механизмами закупок в России (к которому заказчики прибегают чаще всего) являются именно неконкурентные механизмы: закупка у единственного поставщика, запрос котировок и запрос предложений в сумме составили в 2014 году около 90% от всего числа заказов. Однако, на неконкурентные способы закупок в 2014 году в денежном выражении приходилось «всего» около 35% закупок для государственных и муниципальных нужд. Остальной объем денежных средств приходится на такие конкурентные механизмы, как открытый аукцион (а именно, на электронный – по подсчетам автора – 98% от всех аукционов) и на различные конкурсы (например, на открытый конкурс приходится 75% денежных средств всех конкурсов).
Открытый конкурс
Самый распространенный конкурентных способ осуществления государственных закупок – открытый конкурс, так как в нем может принять участие любой поставщик или производитель. Извещение об открытом конкурсе и конкурсная документация публикуются в единой информационной системе и, при необходимости, в СМИ, все требования к предмету закупки и поставщикам, а также критерии выбора победителя и процедура конкурса излагаются в конкурсной документации. Все желающие участвовать в конкурсе, подают заявки, оформленные согласно опубликованным требованиям, специальной экспертной комиссии конкурса в электронном виде и на бумажных носителях. На публичной процедуре вскрытия предложений оглашаются все участники конкурса и их ценовые предложения, так что все участники узнают предложения и условия своих конкурентов, именно поэтому такая процедура конкурса считается открытой. Но, если на конкурс была подана только одна заявка, он считается несостоявшимся и вся процедура выбора поставщика начинается заново с изменением некоторых условий заказа.
Для определения победителя конкурса – будущего государственного партнера – конкурсная комиссия изучает и оценивает все поданные заявки и определяет участника, подавшего самое выгодное предложение. Позже с ним проводятся переговоры о заключении контракта, но если по какой-то причине победитель конкурса не может выполнить государственный заказ по заранее оговоренным условиям или, если переговоры между победителем и заказчиком не могут состояться или заходят в тупик, организатор конкурса переходит к переговорам с поставщиком, сделавшим следующее по цене предложение.
Однако, процедура открытого конкурса очень не удобна из-за своей потребности в ресурсах и длительности, ведь подготовка конкурсной документации, публикации ее в открытых источниках, ожидание участников конкурса и выбор победителя комиссией (проходит в несколько этапов) занимает слишком много времени – от 20 дней (минимальный срок с момента объявления конкурса до вскрытия конвертов) до нескольких месяцев. Также для участников представляет значительное неудобство подача заявок в письменном виде и в установленной форме, так как зачастую далеко не все участники в состоянии собрать всю необходимую информацию в установленные сроки и подать ее требуемом виде – высока степень ошибок в документации, из-за которых участника к конкурсу не допускают.
Закрытый конкурс
Правила закрытого конкурса в целом такие же, как и открытого, но отличаются процедурой публикации информации о проведении конкурса и процедурой выбора участников. Если в открытом конкурсе может принять участие любой правомочный поставщик, узнавший о проведении конкурса в СМИ, то приглашение к участию в закрытом конкурсе нигде не публикуется, в нем могут участвовать только те поставщики, которые удовлетворяют требованиям заказчика и которых пригласил заказчик.
Извещение о закрытом конкурсе публикуется в единой информационной системе или на официальном сайте закупок в сети Интернет не менее чем за 30 дней до выбора победителя, а конкурсную документацию участник получает только по официальному запросу у заказчика, при условии соответствия требованиям заказчика. Сведения о результатах закрытого конкурса также не публикуется и даже могут быть не известны остальным участникам конкурса, кроме победителя.
Закрытый аукцион
Особенность закрытых аукционов заключается в том, что одни участники не знают заявок других участников, так как они подаются в запечатанных конвертах и не публикуются в доступных источниках в дальнейшем, тогда как в открытых аукционах каждая заявка становится известной всем участникам. Извещение о проведении закрытого аукциона, документация об аукционе, изменения, внесенные в нее, а также разъяснения документации не подлежат опубликованию в СМИ и размещению в Интернете. Заказчики не позднее, чем за 30 дней до окончания срока подачи заявок на участие в аукционе направляют в письменной форме приглашения принять участие в закрытом аукционе лицам, которые удовлетворяют требованиям закона, имеют доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, и способны осуществить надлежащую поставку предмета аукциона. Критерий выбора победителя, как и во всех аукционах – минимальная или максимальная цена покупки или продажи.
Закрытые аукционы, как и закрытые конкурсы, обычно проводятся, если предмет закупки составляет государственную тайну, известен только ограниченному кругу лиц или является ценностью Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ. Таким образом, можно сказать, что закрытые способы определения поставщика чаще всего используются для снижения рисков заказчика, в первую очередь связанных с возможным сговором участников, но это приводит к ограничению конкуренции и снижению эффективности.
Открытый аукцион
Самый распространенный способ выбора государственного партнера в мире. Контракт на выполнение госзаказа, объявляемый по средствам открытого аукциона, называется лотом. Ставки на аукционе могут быть дискретными (с определенным шагом цены) и непрерывными (когда шаг изменения цены может быть любым). Открытый аукцион может состоять из нескольких раундов, на каждом из которых участники имеют возможность делать новую ставку. Если по завершению раунда новые ставки не сделаны, аукцион завершается.
Открытый аукцион позволяет участвовать в «состязании» на исполнение государственного или муниципального заказа любому желающему, который подаст заявку через Интернет – на сайтах специальных торговых площадок, имеющих государственную лицензию, – или принесет документацию с заявкой организатору конкурса в требуемом виде в назначенный срок. До развития технологий и организации специальных торговых площадок в сети Интернет открытые аукционы требовали личного присутствия участников и организаторов (или их представителей) в одном месте в одно время. Это было сопряжено с понятными затратами ресурсов, но все же их требовалось гораздо меньше, чем при проведении открытого конкурса. Открытый аукцион после предварительной подготовки мог пройти всего за один день на одной торговой площадке. В качестве гарантии участия предполагаемых исполнителей госзаказа в аукционе обычно берется невозвратный денежный взнос, залог или иное обеспечение заявок. Однако с введением в России контрактной системы в сфере госзакупок по закону №44-ФЗ, залог участников стал возвратным – электронный площадки возвращают участникам не только их залоги, но и полученный с них доход, если таковой имеется. Основным критерием определения победителя аукциона является цена – победителем признается участник, предложивший самую низкую цену исполнения государственного или муниципального контракта.
Электронный аукцион – открытый аукцион в электронной форме – самый распространенный на сегодняшний день вид проведения государственной закупки, так как с развитием технологий он является самым простым. Требования к участникам электронного аукциона едины и точны, предмет закупки включен в специальный перечень, установленный Правительством Российской Федерации, а критерии определения победителя имеют количественную и денежную оценку.
Как понятно из названия аукциона, он проводится полностью в электронной форме на сайтах электронных торговых площадок, отобранных и одобренных Правительством Российской Федерации.
Электронными торговыми площадками для обеспечения государственных заказов, прошедшими государственную аккредитацию Минэкономразвития России, 1 января 2010 года были выбраны всего пять площадок в стране, а на сегодняшний день их около тридцати пяти, среди них: Сбербанк АСТ, торговый портал Fabrikant.ru, ЭТП B2B-Center, электронная площадка uTender, электронная площадка «Аукционный тендерный дом» и многие другие. Полный список торговых площадок, их групп и объединений можно увидеть на официальном сайте Ассоциация Электронных Торговых Площадок (www.aetp.ru,). Также существуют специализированные торговые площадки, например, площадки по реализации имущества (например, Сбербанк-АСТ Продажа имущества банкротов), региональные (электронная площадка «Аукционы Сибири»), федеральные (Сбербанк АСТ, ЭТП «ММВБ», РТС-тендер) и международные торговые площадки и торговые системы (China Bidding Ltd., dgMarket, Ua-Tenders.com и другие).
В момент начала аукциона участник может сделать ценовое предложение в рамках текущего шага аукциона, не превышающее начальную (максимальную) цену контракта, воспользовавшись специальной формой на сайте. В дальнейшем предложения от одного участника могут поступать неограниченное число раз.
Торги считаются завершенными, если через десять минут с момента начала торгов или последнего ценового предложения от участника не поступило предложения, предусматривающего более низкую цену. Как и во всех аукционах, победителем признается участник, предложивший самую низкую цену контракта. Также выявляется участник, сделавший следующее после победителя лучшее предложение по цене, чтобы в случае отказа победителя от исполнения госзаказа, его последователь считался победителем.
С наступлением 2011 года подавляющее число государственных закупок перешло в формат электронных аукционов. Безусловно, электронная форма проведения торгов является передовой тенденцией и помогает эффективно бороться с коррупцией, исключить возможность сговора между участниками торгов, обеспечить экономию бюджетных средств . В итоге, уже в 2012 году все аукционы для определения государственных партнеров стали делить только на электронные и закрытые, игнорируя открытые аукционы в «бумажной» форме. По итогу 2014 года на электронный аукцион приходится 99,7% всех проводимых аукционов, как для государственных, так и для муниципальных нужд.
Сравнительная характеристика особенностей проведения электронных аукционов и прочих видов определения государственного партнера представлена в таблице 1.
Таблица 1 - Отличия электронных аукционов от других видов торгов
| Характеристики | Электронный аукцион | Запрос котировок | Открытый конкурс |
| Подача предложений | Многократная/ в электронной форме | Однократная/ на электронных или бумажных носителях | Однократная/ обычно на бумажных носителях |
| Обязательства заказчика и победителя торгов | Юридически закреплены (на основе электронной цифровой подписи) | Отсутствуют | Юридически закреплены |
| Относительный объем документообо-рота | Минимальный, подается один раз при регистрации на электронной торговой площадке | Небольшой, но может подаваться на бумажных носителях | Значительный, подается отдельно на каждый конкурс |
| Время на проведение | От 7 дней | От 7 дней | От 1 месяца |
Таким образом, можно выделить следующие преимущества электронных аукционов перед другими механизмами закупок:
Экономия бюджетных средств на организацию и проведение торгов, а также прозрачность процесса закупок и снижение риска коррупции за счет проведения основных этапов аукциона в открытом электронном формате в сети Интернет;
Широкий доступ к государственному заказу для мелких и средних предприятий, что расширяет рынки сбыта для производимых ими товаров и оказываемых услуг;
Короткие сроки проведения и др.
Запрос котировок
Определение государственного партнера методом запроса котировок представляет собой запрос цены исполнения государственного или муниципального заказа от всех желающих (как в конкурсе или аукционе – ожидание заявок) но также от некоторых «особенных» поставщиков. Особенность заключается в том, что хотя извещение о проведении запроса котировок и размещается в открытом доступе для всех желающих (в единой информационной системе и СМИ), а число участников не ограниченно, но организатор заказа вправе направить запрос котировок нескольким участникам (не менее чем трем), если ему известно, что эти заказчики в состоянии выполнить заказ в надлежащей форме.
Для проведения запроса котировок у государственного или муниципального заказчика существует ограничение по сумме – начальная (максимальная) цена контракта должна быть не более 500 тыс. руб., а годовой объем закупок путем запроса котировок не должен превышать 10% совокупного годового объема закупок заказчика и не более чем 100 млн. руб. в год.
Способ запроса котировок – самый простой и быстрый из неконкурентных процедур. В этом случае не нужно разрабатывать конкурсную документацию и критерии оценки заявок, а поскольку чаще всего закупается серийная продукция, оценка котировочных заявок, с учетом всех согласований, происходит примерно за 5-7 дней. Победителем признается участник, предложивший самую низкую цену контракта или тот из участников с одинаковыми минимальными ценами, кто подал заявку быстрее других.
Этот способ определения государственного партнера обычно используется в тех случаях, когда речь идет о серийной, стандартной продукции, например, о компьютерах, канцелярских товарах, горюче-смазочные материалах, некоторых видах строительных работ, аренде помещений и т. д., т.е. когда существует рынок товаров работ или услуг, являющихся предметом закупки. Требования заказчика должны быть достаточно общими и соответствовать характеристикам товара, представленным в едином государственном реестре товаров, но существует исключение, когда госзаказ производится на исключительный товар, а именно – на гуманитарную или медицинскую помощь.
Главным недостатком способа запроса котировок является возможность заинтересованных лиц влиять на исход закупки, так как цены на товар обычно известны организаторам до окончания срока приема заявок, и недобросовестные заказчики могут привлечь к участию в запросе котировок «своих», предупредив их заранее о цене.
Запрос предложений
Также как и при прочих способах определения государственного поставщика, вся информация о проведении торгов в форме запроса предложений (извещение, конкурсная документация, условия поставки, порядок определения победителя и т.д.) публикуется на единой информационной площадке или в СМИ и доступна неограниченному числу лиц. Однако, существует особенность определения победителя запроса предложений: победителем признается участник, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом соответствует установленным требованиям к предмету закупки.
С помощью запроса предложений повторно закупают товары и услуги, конкурсы по которым не состоялись должным образом или контракт не был исполнен а полном объеме, в таком случае запрос предложений осуществляется на необходимый заказчику «остаток» товара или выполнения работы. Также запрос предложений осуществляется при закупке специализированных лекарственных препаратов, в количестве, необходимом одному больному при обосновании этой необходимости медицинской комиссией, и изделий народных художественных промыслов, образцы которых были ранее зарегистрированы в едином реестре государственных товаров.
Этот вид определения государственного поставщика может считаться самым коротким, потому что с публикации извещения до определения победителя проходит в среднем 5 дней.
Размещение заказа у единственного поставщика
При закупке из единственного источника заказчик направляет предложение о заключении контракта и ведет переговоры только с одним поставщиком. Также как в случае запроса котировок, при организации закупки у единственного поставщика существует ограничение по сумме – не более 100 тыс. руб. в квартал по одноименным товарам, работам или услугам от одного государственного или муниципального заказчика, при этом они не должны превышать 5% стоимости всех закупок заказчика за год и 50 млн. руб. в год. Кроме того, при осуществлении закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) необходимо обосновать в документально оформленном отчете невозможность или нецелесообразность использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цену контракта и иные существенные его условия.
Закупка у единственного поставщика может применяться государственным или муниципальным заказчиком специально при соблюдении описанных условий и в следующих случаях:
Если предмет закупки относится к сферам деятельности субъектов естественных монополий, а также услуг центрального депозитария;
Закупка или услуга, оказание которой может осуществляться только органом исполнительной власти или осуществляется поставка вооружения и военной техники и др.
Значительным плюсом закупок у единственного поставщика является то, что целесообразно закупать продукцию у одного поставщика при незначительных суммах закупок, когда расходы заказчика на поиск и отбор поставщиков будут гораздо больше, чем цена приобретаемой продукции.
Однако на практике существует и еще один способ закупки у единственного поставщика: в случае, если объявленный конкурс или электронный аукцион не состоялся (признан не состоявшимся по причине присутствия всего одного участника). В 2013 году более 50 % всех торговых процедур были признаны несостоявшимися (по данным официальной статистики), и договоры заключались с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) по максимальной цене без какой-либо экономии средств. По новому законодательству о контрактной системе у субъекта нет права заключить контракт, если для участия в торгах не подано ни одной заявки или ни одна из поданных заявок не соответствует требованиям документации о торгах. В этом случае придется проводить повторные закупочные процедуры. Если же подана одна заявка для участия в торгах или по результатам рассмотрения заявок только одна из них допущена к участию в конкурсе либо аукционе, заключить контракт возможно, но это необходимо согласовать с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок.
Создатели закона о контрактной системе предполагали, что приведенные выше ограничения позволят сократить количество закупок у единственного поставщика и повысить конкуренцию в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, что приведет к более эффективному расходованию бюджетных средств. В результате, по итогу 2014 года было признано несостоявшимися всего около 30% конкурсных процедур, однако закупки у единственного поставщика по-прежнему составляют максимальную долю среди всех закупочных процедур – более 85% по количеству объявленных процедур и более 35% по их стоимости .
2.2. Механизм организации и осуществления государственных закупок
Участие в размещении госзаказа и победа в конкурсах и аукционах требуют большого труда.
Проект контракта разрабатывает заказчик. В его основе — определение объемов работ и составление технического задания. Однако представители заказчика зачастую не могут установить точные объемы (из-за того что не являются специалистами в данной области) и определяют их «на глаз». Когда победитель конкурсов и аукционов вникает в задание, он с удивлением узнает, что реальные объемы существенно отличаются от указанных в смете, причем они могут оказаться как больше, так и меньше .
Когда заказ размещается путем проведения торгов, проект контракта прикладывается к конкурсной (аукционной) документации и документации о конкурсе (аукционе).
Рассмотрим механизм организации и осуществления государственных закупок на примере электронных торгов, поскольку в свете развития электронных технологий и совершенствования законодательства РФ (в сфере снижения затрат на государственные закупки) большая часть заказов размещается на электронных торговых площадках .
В соответствии с ч. 1 ст. 59 Закона № 44-ФЗ под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.
Таким образом, главными плюсами электронных торгов называются общедоступность и относительная открытость таких аукционов. Электронные закупки дают возможность доступа к государственным заказам малым и средним предприятиям, обеспечивая равенство бизнеса и не допуская возможность отбора заранее, до начала торгов, определенных крупных предприятий, особо приближенных к каким-либо представителям власти .
Предоставление законодателем возможности проводить аукционы именно в электронной форме избавило, прежде всего, участников размещения заказа от подготовки талмудов документов на бумажном носителе, а заказчика — от хранения и перемещения этих документов, позволив им обмениваться документами в электронной форме с заверением их электронной цифровой подписью, что привело к существенному сокращению сроков размещения заказов, так как нет необходимости ждать долгожданной публикации в печатных СМИ. Более того, до стадии рассмотрения второй части заявки участник размещения заказа остается для заказчика неизвестным, а его предложения о цене — анонимными .
Особое значение для участников размещения играет техническая составляющая всего процесса. Ведь именно от стабильности, скорости и корректности работы сайта электронной площадки зависит возможность нормальной реализации своих прав участниками размещения .
За последние годы система государственных закупок получила мощное информационное обеспечение в виде общероссийского официального сайта. Однако централизация закупок на едином сайте не решает множества проблем управления финансовыми ресурсами, в частности, не установлены преграды на пути злоупотреблений заказчиков при формировании начальных цен контрактов и общих условий закупки, ограничивающих конкуренцию. ГИС ГМП не следует сравнивать с уже привычными официальными сайтами Российской Федерации в Интернете для размещения информации о государственных (муниципальных) закупках (www.zakupki.gov.ru) и учреждениях (www.bus.gov.ru). ГИС ГМП — это некая информационная среда, с которой взаимодействуют информационные системы поставщиков информации о начислениях, поставщиков информации о платежах, многофункциональных центров, порталов государственных (муниципальных) услуг путем направления уведомления в систему или запроса информации из нее .
Перед регистрацией на едином сайте госзакупок органа, уполномоченного на размещение заказов для заказчиков, заказчики должны пройти процедуру предварительной регистрации в сводном перечне заказчиков казначейства .
Многие руководители организаций рассматривают госзаказ как одну из возможностей выжить в непростых экономических условиях. А для этого теперь необходимо знать все этапы ведения электронных торгов на едином сайте госзакупок . Для участия в электронном аукционе участнику необходимо прежде всего ознакомиться с документацией об аукционе.
Чтобы стать участником электронного аукциона, организации необходимо пройти аккредитацию у оператора электронной площадки. Аккредитация осуществляется сроком на три года (с возможностью ее прохождения на новый срок). Ее наличие дает право участнику размещения заказа участвовать во всех открытых аукционах в электронной форме, проводимых на такой электронной площадке. Это следует из норм ст. 61 Закона № 44-ФЗ.
Для прохождения аккредитации участник размещения заказа должен представить оператору электронной площадки документы и сведения, перечень которых содержится в ч. 2 ст. 61 Закона № 44-ФЗ. Обязательное составление документов в электронном виде предусмотрено и для участников электронных торгов (открытых аукционов в электронной форме) . При этом ч. 3 ст. 61 установлено, что требовать представления документов и сведений, не входящих в этот перечень, оператор не вправе.
Объем представляемых документов отличается от сферы деятельности. Так, в рамках традиционных госзакупок включение объекта капитального строительства в федеральную адресную инвестиционную программу предполагает наличие уже утвержденной в установленном порядке проектной документации .
Плата за аккредитацию на электронной площадке взимается только с лица, с которым заключается контракт, и ее размер невелик. Согласно Информационному сообщению Минэкономразвития России «О завершении экспертизы операторов электронных площадок» плата, взимаемая за участие в аукционе, не может превышать 3000 руб. Например, на сайте ЗАО «Сбербанк-АСТ» говорится, что с 1 августа 2012 г. размер денежных средств, списываемых оператором со счета победителя в качестве платы за участие в открытом аукционе, составляет 2000 руб. (взимается с победителя) .
Электронный документооборот направлен на достижение объективной оценки конкурсных заявок, так как в этой области было выявлено большое количество злоупотреблений со стороны недобросовестных госзаказчиков .
Участник электронного аукциона должен располагать электронной цифровой подписью. При этом по одной ЭЦП можно работать на всех электронных площадках, поскольку ЭЦП — не ключ к площадке, а электронная цифровая подпись, используемая для заверения документа вместо подписи рукописной. Федеральный, региональный и муниципальный заказчики могут оформить ЭЦП в Федеральном казначействе по месту открытия лицевого счета и абсолютно бесплатно. Остальные участники и заказчики оформляют ЭЦП за плату. Услугу по получению ЭЦП предлагают практически все площадки, а также различные удостоверяющие центры .
Организации, принявшие решение об участии в электронных аукционах, должны позаботиться о наличии у них сертификата ключа проверки электронной подписи. Ключ проверки электронной подписи должен быть указан в квалифицированном сертификате. Причем при выборе специализированной организации, выдающей такие сертификаты, целесообразно выяснить, на каких из пяти электронных площадок (или на всех без исключения) торговые организации — участники размещения заказов смогут участвовать в конкурсах и аукционах .
Вначале необходимо внимательно изучить сметную документацию. Примерно просчитав себестоимость работ, определить, на какое максимальное снижение цены может пойти компания и есть ли смысл участвовать в конкурсе или аукционе.
Далее определяются финансовые возможности исполнителя, необходимые для выполнения конкретного госзаказа . Эта стадия очень важная для участника размещения госзакупок, потому что заказчик может выдвинуть требование об обеспечении исполнения контракта . В этом случае государственный контракт будет заключен только после того, как исполнитель выполнит это требование. В случае невыполнения или ненадлежащего выполнения обязательств по государственному контракту исполнитель лишается права на экономическое стимулирование .
Участник электронного аукциона несет следующие денежные траты, связанные с участием в аукционе:
Средства, внесенные в качестве обеспечения заявки в соответствии с положениями ст. 44 Закона № 44-ФЗ. Как правило, составляют 0,5 — 5% начальной (максимальной) цены контракта;
Плата оператору электронной площадки за участие в электронном аукционе. Взимается с победителя аукциона (как подписавшего контракт, так и уклонившегося от его подписания) в размере 2000 — 3000 руб.;
Средства, внесенные в качестве обеспечения исполнения контракта, или вознаграждение по договору банковской гарантии. Обеспечение представляется заказчику после победы в аукционе перед заключением контракта .
С одной стороны, средства, внесенные в качестве обеспечения заявки на участие в аукционе, по своей природе являются не чем иным как задатком. По сути, сумма задатка, остающаяся у заказчика, является санкцией за нарушение договорных обязательств. Минфин в Письме от 18.01.2008 № 03-03-06/1/12 придерживается иного мнения: сумму задатка, остающегося у контрагента в связи с невыполнением договора по вине выдавшей его стороны, нужно рассматривать как безвозмездно переданное имущество.
Формами предоставления обеспечения в соответствии с ч. 3 ст. 96 Закона № 44-ФЗ могут выступать:
1) банковская гарантия, выданная банком;
2) внесение денежных средств на специальный счет заказчика. При этом условием допуска к торгам является не фактическое поступление обеспечения на счет заказчика, а приложение документа, подтверждающего перечисление денежных средств на данный счет, в составе соответствующей заявки.
Данные варианты финансового обеспечения реалистичны, потому что у соискателей госзаказа нередко отсутствуют свободные оборотные средства, которые можно использовать в качестве залога .
Способ обеспечения исполнения контракта определяется участником размещения заказа, с которым заключается контракт самостоятельно. Причем первые два способа связаны у участника размещения заказа с расходами по оплате услуг банка, ведь они не являются бесплатными, а оказываются на возмездной основе .
Если требование об обеспечении контракта установлено заказчиком, то обычно оно не превышает 30% начальной (максимальной) цены контракта, указанной в извещении о проведении торгов или же в самом контракте. Если контрактом предусмотрено условие об авансе, то размер обеспечения не может быть менее суммы аванса (ч. 6 ч. 3 ст. 96 Закона № 44-ФЗ).
Это означает, что заказчику предоставлена граница, в пределах которой он вправе определять размер обеспечения заявки. Отметим, что заказчик вправе в соответствующей документации о торгах привязать размер обеспечения заявки к цене, предлагаемой самостоятельно участником. При этом минимальный размер обеспечения заявок для конкурсов и аукционов не предусмотрен, а для открытых аукционов в электронной форме он определен как 0,5% начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) .
Денежные средства, направленные на обеспечение заявки, возвращаются проигравшим участникам в полном объеме, а с победителя после подписания государственного контракта удерживается фиксированная сумма. Организация, которая перечислила сумму в обеспечение заявки на участие в аукционе, выиграла его, но впоследствии отказалась от подписания контракта, тем самым потеряла сумму обеспечения.
За выдачу банковской гарантии организация уплачивает гаранту вознаграждение. Основание — п. 2 ст. 369 ГК РФ . Конкретные размеры вознаграждения и порядок его уплаты устанавливаются индивидуально в каждом соглашении о выдаче банковской гарантии.
Е.Я. Белоцерковский рекомендует соискателю обращаться в банк за гарантией заранее, еще до проведения аукциона . В Москве проверка банковских гарантий заказчиками стала обязательной. Согласно Распоряжению Правительства Москвы от 11 октября 2011 г. № 792-РП «Об утверждении Регламента проверки заказчиками города Москвы банковских гарантий и поручительств, представляемых победителями торгов в качестве обеспечения исполнения контракта», а также в случае предоставления банковской гарантии заказчик должен проверить, имеется ли у банка лицензия, не отозвана ли она, соответствует ли совокупная величина банковских гарантий, учтенных в реестре гарантийных обязательств ЕАИСТ, капиталу банка, и в течение одного дня направить в банк запрос о том, выдавалась ли данная банковская гарантия и подтверждает ли банк ее существенные условия. В случае предоставления договора поручительства заказчик также в течение одного дня должен направить поручителю запрос о предоставлении поручительства, а также направить запрос в налоговый орган по месту постановки поручителя на учет для подтверждения сведений, содержащихся в документах, прилагаемых к договору поручительства (бухгалтерский баланс и пр.). Этим же Регламентом определен перечень случаев, когда обеспечение исполнения считается непредставленным .
Одной из новелл в рассматриваемых отношениях является включение в контракт условия о банковском сопровождении контракта. Указано, что публичные органы определяют случаи банковского сопровождения. Правильность данной нормы не вызывает сомнений, однако возникает вопрос: что включает банковское сопровождение? Статья 35 Закона № 44-ФЗ не содержит ответа на этот вопрос. В других нормативных актах также отсутствует это понятие. Другой вопрос: чем отличается банковское сопровождение от банковских операций со счетами? Введение данной нормы, возможно, целесообразно и оправданно, однако это не юридическая категория, а экономическая, закон же должен быть написан юридическим языком .
С августа 2011 года в качестве обеспечения исполнения контракта не может предоставляться страхование ответственности. Добровольное страхование участником конкурса ответственности госконтрактам, в соответствии с законодательством Российской Федерации, не является условием осуществления участником конкурса своей деятельности. Кроме того, такое страхование не является обязательным видом страхования, а также не относится к видам добровольного страхования, расходы на которые учитываются для целей налогообложения прибыли организаций .
Кроме того до 23 июля 2012 года возможно было использование в целях обеспечения контракта посредством договора поручительства. До запрета своего применения данный договор был одним из наиболее популярных среди соискателей способов обеспечения исполнения контракта.
К плюсам договора поручительства относится его быстрое оформление (один-два дня), к минусам — высокая стоимость. Конкретные цифры зависят от срока поручительства (меньше срок — ниже ставка). Еще одним минусом данного договора является то, что к организациям-поручителям заказчики предъявляют очень жесткие финансовые требования, которым удовлетворяет далеко не каждый кандидат.
Однако существовавшее на тот период правовое регулирование не гарантировало надлежащий уровень защиты интересов заказчиков, а следовательно, и интересов публично-правовых образований, от чьего имени выступают заказчики, при выборе участниками размещения заказа данного способа обеспечения исполнения контракта .
Существенную проблему для заказчика составлял вопрос о достоверности документов, представляемых в подтверждение соответствия поручителя требованиям, предъявляемым Законом № 94-ФЗ, поскольку случаи представления заведомо ложных сведений со стороны поручителей встречаются довольно часто. Так, решением Самарского УФАС России по делу № 26-6691-11/4 по жалобе ООО «ВолгаИнжинирингСпецТранс» был признан обоснованным отказ ФГУ «Военный санаторий «Волга» (заказчик) от заключения контракта с заявителем по причине несоответствия поручителя — ООО «Консенсус» требованиям, предъявляемым Законом № 94-ФЗ. Факт несоответствия был установлен заказчиком на основании ответа налогового органа по месту регистрации поручителя об имеющихся расхождениях данных бухгалтерского баланса, представленных в распоряжение заказчика, со сведениями, имеющимся в распоряжении налогового органа . Аналогично решением Пермского УФАС России от 24 марта 2011 г. по жалобе ЗАО «Фирма «Сириус» были признаны законными действия заказчика — Пермского регионального отделения Фонда социального страхования по отказу от заключения контракта с ЗАО «Фирма «Сириус» в связи с недостоверностью представленных копий бухгалтерской отчетности поручителя — ООО «Современные информационные системы» .
В связи с изменениями в законодательстве о госзакупках, внесенными Федеральным законом от 20.07.2012 № 122-ФЗ , обеспечение исполнения контракта в форме договора поручительства было исключено. Как указано в Письме ФАС России от 30.07.2012 № ИА/24213 документация о торгах впредь не должна содержать положений о возможности представления обеспечения исполнения контракта в форме договора поручительства.
Участники открытого аукциона или их представители, опоздавшие на регистрацию, считаются не явившимися и к процедуре аукциона не допускаются. Приведенные положения являются императивными, и иное правовое регулирование рассматриваемой ситуации законодательством о госзаказе не предусмотрено. В случае допуска к процедуре аукциона опоздавшего участника аукциона любой участник аукциона вправе обжаловать результаты аукциона в порядке, предусмотренном гл. 6 Закона № 94-ФЗ .
На третьем шаге процесса участия в аукционе важно грамотно составить первую часть заявки. От ее оформления на 99% зависит, допустят участника размещения заказа до электронного аукциона или нет.
Первая часть заявки должна быть подписана ЭЦП лица, уполномоченного действовать от имени участника размещения заказа. Кроме информации, подтверждающей внесение обеспечения, к любой заявке на участие в открытом электронном аукционе требуется прикрепить документ в отсканированной форме, который регламентирует, какие материалы будет применять исполнитель, и через ЭТП отправить этот документ в тендерную комиссию. Без него заявка рассматриваться не будет, так что, забыв про отсканированную копию, участник размещения заказа может сразу начать искать другие госзаказы.
На четвертом шаге происходит формирование второй части заявки. При этом лицо, уполномоченное действовать от имени участника размещения заказа, должно подписать ЭЦП вторую часть заявки. Для корректного и своевременного оформления проекта государственного контракта по желанию участника размещения заказа в состав второй части заявки могут быть включены отдельным файлом актуальные сведения об организации .
Важным изменением является сокращение минимального срока размещения извещения о проведении открытого конкурса: с 30 дней (до дня вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе) до 20 дней (ч. 1 ст. 49 Закона № 44-ФЗ). При этом процедура вскрытия конвертов с заявками участников оформляется конкурсной комиссией соответствующим протоколом, подписываемым всеми членами комиссии и заказчиком . Установленный Законом № 44-ФЗ двадцатидневный срок соответствует п. 5 ст. 448 ГК РФ, устанавливающему такой же срок для заключения договора по результатам торгов, если предметом торгов являлось право на заключение договора.
Законом № 44-ФЗ уточнены положения об открытости процедур определения победителей конкурса (ч. 2 ст. 52 Закона). Право участников размещения заказа присутствовать при вскрытии конвертов с заявками на участие в конкурсе и обязанность заказчика предоставить такую возможность дополнены описанием результата исполнения такой обязанности — заказчик признается исполнившим эту обязанность, если участникам открытого конкурса предоставлена возможность получать в режиме реального времени полную информацию о вскрытии конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе и (или) об открытии указанного доступа.
По мнению Р.Б. Куличева, такая возможность, помимо непосредственного присутствия участников конкурса при вскрытии конвертов с заявками и (или) открытии доступа к заявкам, может быть обеспечена путем интернет-трансляции в режиме «on-line» процедуры вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе. Данная мера должна положительно отразиться на объективности определения победителя конкурса за счет увеличения доступности наблюдения за процессом вскрытия конвертов с заявками участников конкурса. Однако интернет-трансляция должна быть доступна только для лиц, подавших заявки на участие в конкурсе, и к ней не должны получить доступ иные лица, не подавшие таких заявок .
В соответствии с логикой законодательства о госзаказе государственные заказчики должны выбирать минимальное ценовое предложение только из предложений тех участников размещения государственного заказа, у которых документация полностью соответствует установленным и обнародованным на официальном сайте требованиям. Однако действующий механизм организации и осуществления государственных закупок содержит такое количество «подводных камней», что наткнуться на них может даже опытный участник. Поэтому победителем аукциона признается участник, предложивший наиболее низкую цену контракта, при условии, что его заявка соответствует установленным требованиям .
При заключении государственного контракта по результатам проведения открытого аукциона в электронной форме особое внимание нужно уделять срокам представления необходимой документации. Итак, заказчик в течение 5 дней со дня размещения на электронной площадке протокола проведения аукциона размещает на электронной площадке проект контракта (без своей подписи) (п. 2 ст. 70 Закона № 44-ФЗ). Победитель электронного аукциона должен ознакомиться с проектом контракта и, если нет возражений, подписать его, а также документ об обеспечении исполнения контракта (в случае если заказчиком было установлено требование обеспечения исполнения контракта) электронной цифровой подписью. Срок исполнения данной части процедуры — 5 дней.
При этом в контракт в обязательном порядке включаются и не подлежат изменению (ни по согласованию сторон, ни в одностороннем порядке) условия, указанные в извещении о проведении торгов и документации о проведении торгов, в извещении о проведении запроса котировок, а также в заявках участников, признанных победителями.
Вместе с тем согласно ст. 528 ГК РФ поставщик, получивший проект контракта, вправе подписать его с составлением протокола разногласий. Заказчик должен рассмотреть этот договор и принять по нему решение — согласовать разногласия или отклонить их. В силу специального регулирования Законом № 44-ФЗ порядка заключения контракта общие нормы, приведенные в ст. 528 ГК РФ, применяются только в отношении условий, которые стороны вправе изменять, а также в случае заключения контракта с единственным поставщиком. Поставщик, которому предложено заключить контракт, не вправе включать в протокол разногласий обязательные условия . Если по этой причине контракт не подписан в срок, установленный в соответствии с Законом № 44-ФЗ, поставщик признавался уклонившимся от заключения контракта и включен в реестр недобросовестных поставщиков .
При наличии разногласий по проекту контракта победитель открытого аукциона составляет и размещает на электронной площадке протокол разногласий, подписанный усиленной ЭЦП. В этом протоколе называются положения проекта контракта, не соответствующие извещению о проведении аукциона, документации об открытом аукционе в электронной форме. Заказчик в течение 3 дней рассматривает его и снова без подписи возвращает на электронную площадку. Победитель вновь знакомится с документами. Процедура продолжается, пока между участниками сделки не останется неурегулированных вопросов. Контракт может быть заключен не ранее чем через 10 дней со дня размещения на официальном сайте протокола подведения итогов открытого аукциона в электронной форме (п. 9 ст. 70 Закона № 44-ФЗ).
Таким образом, победитель, получающий право заключить госконтракт, определяется, как правило, в два этапа. На первом этапе проверяются первые части заявок участников, на втором — оцениваются вторые части заявок и анализируются учредительные документы участников размещения заказа. Несоответствие установленным требованиям означает выбытие участника из «турнира». Однако вместе с победой не заканчивается история взаимоотношений заказчика и исполнителя госконтракта. Напротив, они вступают в ответственную фазу исполнения гражданско-правовых обязательств.
Белоцерковский Е.Я. Проблемы исполнения госконтракта в строительстве // Руководитель строительной организации. — 2011. — № 12. — С. 46-53.
Распоряжение Правительства РФ «О перечне товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона» от 27.02.2008 № 236-р (ред. от 25.03.2010) // Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 9. — Ст. 884.
Государство в лице своих исполнительных и законодательных органов, как и другие организации или учреждения, для обеспечения деятельности нуждается в технической базе, материалах и различного рода услугах. Но отличие в том, что содержание госаппарата возложено на плечи простых налогоплательщиков, с которых удерживаются налоги на пополнение бюджетов и внебюджетных фондов разных уровней. Чтобы расходования бюджетных средств, был принят ФЗ-44. Он определяет, как могут работать с госзакупками субъекты разных уровней бизнеса.
Для обеспечения высокой эффективности применения бюджетных средств и снижения уровня злоупотреблений проведение госзакупок основывается на принципах:
В соответствии с ФЗ-44 различают несколько видов конкурсов и торгов, условиями которых определяется работа с госзакупками и критерии для победителя (исполнителя) госзаказа.
В этом случае информация о размещается в единой информационной системе и доступна неограниченному кругу заказчиков, к которым предъявляются одинаковые требования. Перед проведением открытого конкурса бюджетная организация-заказчик должна утвердить конкурсную документацию. Плата с участников, которые проявили желание принять участие в открытом конкурсе, не удерживается, кроме услуг за предоставление конкурсной документации.
Способ определения исполнителя предусматривает размещение всей информации о конкурсе в общем доступе. После чего все желающие принять участие предоставляют по запросу бюджетной организации данные о стоимости товаров или услуг. Победителем объявляется предложивший самую низкую цену за выполнение контракта. Этот вид конкурса может происходить только при выполнении следующих условий:
Вся информация об электронном аукционе размещается в единой информационной системе и доступна неограниченному кругу исполнителей. Но сам аукцион осуществляется на электронной площадке специальной организации. Этот способ выбора исполнителя или поставщика осуществляется, когда:
В этом случае так же, как и в предыдущих, информация о закупке свободно распространяется, но победителем становится та организация, которая предложит заказчику оптимальные окончательные условия выполнения контракта.
Закупки для государственных и муниципальных нужд у одного поставщика или исполнителя осуществляются только в особых случаях, которые предусмотрены ст. 93 ФЗ-44.
Госзакупки (государственные закупки) - это закупки, иными словами приобретение, товаров, услуг и работ для удовлетворения государственных нужд.
Такие закупки осуществляются на те средства налогоплательщиков, которые специально отбираются в тех или иных бюджетах и внебюджетных фондах, что и является главным фактором при отнесении закупочной деятельности субъектов гражданского права к сфере госзакупок ("принцип источника средств").
Госзакупки должны осуществляться в соответствии со специально разработанными законодательством процедурами и правилами.
По российскому законодательству, закупки органов местного самоуправления называются муниципальными, хотя разница между ними невелика, ведь и те, и другие осуществляются за счет общественных средств. К тому же, как государственные, так и муниципальные закупки имеют одну цель – удовлетворить общественные потребности.
О государственных нуждах
Государственные нужды (сокр. госнужды) - это потребности всех органов государственной власти в различных товарах, услугах и работах (статья 525 Гражданского кодекса РФ).
Все потребности возникают как на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, так и на уровне органов местного самоуправления.
Соответственно, потребности органов местного самоуправления в товарах, услугах и работах, которые финансируются из местного бюджета, называются "муниципальными нуждами".
Что касается рыночной экономики, то здесь государственные нужды удовлетворяются путем приобретения требуемых товаров, услуг и работ, как у государственных предприятий, так и у частного сектора экономики.
Основные принципы осуществления госзакупок
Ниже перечислены основные принципы осуществления госзакупок:
Справедливое и равноправное отношение ко всем поставщикам
. экономное и эффективное расходование средств (как бюджетов, так и внебюджетных фондов)
. открытость и прозрачность
. подотчётность
. ответственность
Принцип равного и справедливого отношения осуществляется благодаря предоставлению одинаковых возможностей участия в госзакупках всем поставщикам вне зависимости от вида деятельности, организационно-правовой формы, а также формы собственности, национальной принадлежности и происхождения товаров, услуг и работ.
Что касается принципа экономного расходования средств бюджетов и внебюджетных фондов, то он осуществляется путем выбора подходящего способа закупки, учитывая анализ затрат на закупки, разумную экономию средств и контроль за исполнением контракта. Сами же правила выбора экономичного способа закупки определены в "Положении об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд".
Эффективное же расходование средств включает в себя общую оценку выгод от приобретения товара, работы, услуги с учетом фактора времени, и затрат на это приобретение.
Открытость и прозрачность явно прослеживаются, когда о проведении мероприятий публикуется информация в СМИ.
Ведение письменной отчётности по всем этапам закупки называется принципом подотчётности, который также включает в себя предоставление этой информации заинтересованным лицам в пределах их компетенции.
Принцип ответственности подразумевает, что органы государственной власти и отдельные чиновники, принимающие решения, несут гражданскую, административную и уголовную ответственность наравне с другими субъектами права.
При реальных закупках встречаются как чёткое следование нормам законодательства, так и многочисленные нарушения, причинами которых могут быть:
Сложности с финансированием госзакупок;
. незнание и/или непонимание государственными служащими принципов функционирования рыночной экономики, экономической политики государства, норм законодательства и т.д.;
. коррупция.
Нельзя забывать о том, что госзакупки начали осуществляться лишь с 1997 года (после выхода в свет Указа Президента Российской Федерации от 08.04.1997 №305), что свидетельствует о том, что на данный момент они только развиваются.
Осуществление госзакупок в России
Осуществление госзакупок в России происходит в соответствии с действующим законодательством. Именно открытые конкурсы (торги, тендеры) являются основным способом закупки товаров, услуг и работ для государственных нужд. Открытые торги - торги, к участию в которых приглашаются все желающие фирмы и организации. О проведении открытых торгов публикуются объявления в периодической печати.
Если существует возможность для закупки на открытом конкурсе, она должна осуществляться именно так, за исключением тех обстоятельств, которые позволяют применять другие способы закупки в соответствии с действующим законодательством.
Кроме открытых конкурсов, существуют закрытые конкурсы, в которых могут принимать участие только те поставщики, которые получили специальные приглашения. Следует отметить то, что решение о применении такого способа закупки часто нужно согласовывать с соответствующим органом исполнительной власти (на федеральном уровне - с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации).
Существуют также такие способы закупки как запрос котировок и закупки из единственного источника.
Конкурсы, торги и тендеры
Чем же отличаются конкурсы от тендеров? Ничем. Тендер в переводе с английского языка – «конкурсная форма проведения подрядных торгов». А вот между конкурсами и торгами есть разница, т.к. торги проводятся в форме аукциона или конкурса (ст. 447 Гражданского кодекса РФ).
Государственный контракт
Это договор (в соответствии со статьей 420 Гражданского кодекса РФ, к которому применимы все соответствующие нормы Гражданского кодекса), заключаемый между органом государственной власти и поставщиком товаров, услуг или работ.
Статьи Гражданского кодекса РФ, определяющие основные понятия государственного контракта:
Ст. 525 Гражданского кодекса РФ - понятие государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд;
- ст. 763 Гражданского кодекса РФ - понятие государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд;
- ст. 778 Гражданского кодекса РФ - упоминание о государственном контракте на выполнение научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд.
Государственный заказ
Государственный заказ - совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств бюджета. Иными словами, это нужда органов государственного управления на поставку товаров, работ или услуг за счет средств бюджетов федерального и регионального уровней или государственных внебюджетных фондов.
Конкурсная документация и конкурсная заявка
В конкурсной документации должны быть сформулированы условия определения национальной принадлежности участников конкурса (регистрация в качестве резидента на территории РФ), соотношение долей в уставном (акционерном) капитале российских и иностранных участников акционерных обществ, доля поставок комплектующих иностранного производства в себестоимости конечной продукции и т.д.
Конкурсная заявка - это сам запрос на участие в конкурсе, подготовленный в соответствии с требованиями конкурсной документации.
Государственный заказчик
Государственный заказчик - это орган государственной власти или орган местного самоуправления, который осуществляет закупки продукции для государственных нужд, получает средства на закупку товаров, работ или услуг для государственных нужд, а также формирует заказ на выше перечисленные услуги и размещает его на свободном рынке.
Тем не менее, государственный заказчик и организатор конкурса – разные понятия. Государственный заказчик имеет право, как самостоятельно организовывать и проводить конкурсы, так и передавать эти полномочия органам исполнительной власти, юридическим лицам и даже частным предприятиям, что избавляет от необходимости проводить маркетинговые исследования и другие виды работ. А организатор конкурса получает определённое вознаграждение за свою деятельность – за счёт бюджета или внебюджетных фондов.
В настоящее время механизм госзакупок в России довольно активно и эффективно работает, но есть и некоторые проблемы, тесно связанные с процедурой организации, проведения и всего механизма действия госзакупок в РФ.
Классифицировать проблемы можно по следующему основанию:
а) субъективные проблемы, в основе которых лежит человеческий фактор образования;
б) объективные проблемы, которым присуще фактическое положение тех или иных экономических или правовых факторов.
Охарактеризуем более детально проблемы реализации механизма государственных закупок в РФ:
1. Коррупция. Хотя немало уже сделано в плане формирования структурных элементов реформы, особенно в процедурах и технологии закупок, направленных на экономию бюджетных средств, ощутимых результатов, с точки зрения повышения общей результативности и эффективности государственных закупок, наблюдается немного. Коррупция по-прежнему ежегодно поглощает порядка 10% стоимости совокупного объема государственного заказа, т.е. речь идет о сумме порядка 330 млрд. руб.
2. Несовершенство нормативно-правовой базы, которое не позволяет в полной мере реализовывать в РФ преимущества конкурсной системы размещения заказов на поставки продукции для государственных нужд.
3. Отсутствие квалифицированных кадров в области организации и проведения конкурсных торгов. По некоторым оценкам, должно быть подготовлено: для федеральных органов - более 1000 человек, на уровне субъектов Федерации - около 10 000 и столько же - на уровне муниципальных работников. Однако количество специалистов в этой области остается слишком маленьким по сравнению с потребностями в них по всей России.
4. Заказчиками допускается упрощенный подход к подготовке и проведению торгов, не проводится предварительная квалификация претендентов, что приводит к ошибкам в выборе подрядчика и как следствие - к срыву договорных обязательств.
5. Монополизм крупных организаций и предприятий в регионах, которые стремятся диктовать заказчику свои условия. В отдельных регионах еще не созданы тендерные комитеты, а некоторые из них ограничивают свою деятельность сбором информации о проведенных торгах.
6. Серьезные недостатки договорной практики. В ряде мест договоры составляются по упрощенной схеме, на принципах взаимного амнистирования, без использования мер имущественной ответственности.
7. Ключевым вопросом развития системы организации размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг в виде конкурсов в России является обеспечение гласности и прозрачности. Информация о конкурсных торгах разрознена, не упорядочена, получение ее в систематизированном виде потенциальными участниками торгов не организовано.
8. Низкая дисциплина соблюдения контрактов среди российских предпринимателей.
9. Руководители многих структур управления проявляют недальновидность, полагаются при выборе того или иного поставщика лишь на собственный опыт и не учитывают современные экономические условия.
10. Ошибки и проявления коррупции со стороны руководителей тендерных комитетов и организаторов торгов, связанные с недостаточной гласностью процедуры вскрытия оферт, подведения итогов конкурсов и уровня цены, предложенной победителем торгов.
11. Недостатки в системе и механизме текущего финансирования закупок и поставок продукции для государственных нужд (в частности, несвоевременное финансирование), которые при наличии жестких контрактных цен приводят к убыткам поставщиков.
12. Отсутствие баз данных по складывающимся отечественным и мировым ценам на товары, работы и услуги, необходимые всем участникам конкурсных торгов.
13. Одной из наиболее сложных проблем контрактного ценообразования является определение ориентировочных цен для проведения торгов. Сложность вопроса определяется рядом факторов: отсутствием надежной статистической и методической базы по свободным рыночным ценам, учетом идеологии проведения конкретных торгов, объективно большой дифференциацией цен и затрат по территориям и по конкретным производителям. Современное состояние экономики и статистики крайне затрудняет формирование надежной базы для определения ориентировочных цен торгов.
С точки зрения Плещенко В.И., в связи указанными проблемами обязательно необходимо создать в условиях рыночной экономики базу данных по складывающимся отечественным и мировым ценам, что в свою очередь упорядочит вопрос ценообразования на товары, работы и услуги и устранит неясность данного вопроса; следует разработать типовые формы договоров для типовых ситуаций с условиями, обязательными для включения в договоры поставки, чтобы избежать упрощенной схемы их составления на практике. Помимо этого очень важно создание нового органа управления, а также уполномочить ответственных должностных лиц на проведение и всесторонний контроль процедуры госзакупок по регионам и на централизованном уровне. Необходимо произвести квалифицированный подбор руководителей и специалистов с учетом их знаний, навыков, умений, а также опыта работы в сфере госзакупок, проводить периодически повышение квалификации. Для эффективности их деятельности прописать в законе ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение руководителями, специалистами госзакупок своих должностных обязанностей. Действующий механизм ответственности поможет упорядочить субъективный фактор госзакупок, связанный с человеческими ресурсами, что в свою очередь должно привести к уменьшению уровня коррупции в стране 12 .
Самое главное необходимо модернизировать нормативно-правовую базу, в частности закон, регулирующий процесс госзакупок в РФ, что и предлагается на настоящий день.
Следует заметить, что данный перечень проблем, а также предложений по их решению, является не исчерпывающим, поскольку разными авторами выделяются разные проблемы. На мой взгляд, ключевыми проблемами государственных закупок в связи с несовершенством системы управления финансами в этой области на настоящий день все же являются коррупция, а также отсутствие гласности и прозрачности процесса государственных закупок, несовершенство нормативно-правовой базы. В связи с чем, в научной литературе предлагается создать специализированную организационную структуру, что на мой взгляд является верным и перспективным решением существующих проблем. Рассмотрим данный подход более детально.
Для успешного преодоления проблем государственных закупок, в том числе коррупции и для достижения эффективного использования бюджетных средств крайне важна институциональная среда государственных закупок, в первую очередь формирование адекватной структуры и системы управления, повышение «качества» управления государственными ресурсами.
Данный подход, по мнению И.И. Смотрицкой, в определенной мере может быть реализован в рамках формирования модели консолидированного управления государственными закупками. Базовым элементом такой модели должна стать специализированная организационная структура - Федеральное агентство по государственным закупкам, предметом деятельности которого будет реализация государственной политики в сфере государственных закупок. Данное агентство консолидирует функции по стратегическому и оперативному управлению государственными закупками по определенной номенклатуре как на федеральном, так и на региональном уровне. (См. Таблица 7. «Приложение Д»). Концепция модели предполагает стратегическое управление на основе разработки планов и прогнозов развития государственных закупок, системного подхода к закупкам как к рыночному инструменту государственного регулирования экономики.
В этой связи Федеральное агентство по государственным закупкам в рамках выделенных бюджетом лимитов должно быть наделено полномочиями:
Через уполномоченные банки предоставлять подрядчикам
(исполнителям) государственных контрактов долгосрочные кредиты по более льготным процентным ставкам;
Осуществлять субсидирование процентных ставок по
коммерческим кредитам подрядчиков (субподрядчиков) государственных контактов;
Предоставлять государственные гарантии по кредитам,
направленным на финансирование государственных контрактов;
Оперативно принимать конкретные адресные решения в целях преодоления финансовых проблем при реализации государственных заказов.
Таким образом, агентство должно стать не просто федеральным органом исполнительной власти в системе государственных закупок, а особым институтом хозяйствования, обеспечивающим взаимодействие рынка и государства и выступающим экономическим инструментом государственного регулирования макроэкономических процессов. В этих целях деятельность агентства будет направлена на развитие и совершенствование экономико-правового механизма федеральных закупок при взаимодействии с соответствующими уполномоченными органами исполнительной власти.
