Виды правовых актов управления в сфере безопасности. Правовые акты управления: понятие, признаки и виды. Нужна помощь по изучению какой-либы темы

Понятие правового акта управления - основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственной управленческой деятельности.

Виды правовых актов управления:

По юридическому содержанию: нормативные или правоустановительные. Всегда содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, и рассчитаны на многократное применение.

По кругу лиц:

1.акты общего значения: межведомственные акты и внутриведомственные;

2.индивидуальные правоприменительные акты - решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам. В основном эти акты порождают, изменяют и прекращают конкретные правоотношения. Индивидуальные акты могут быть:

а) правонаделительные,

б) оперативно-распорядительные,

в) правоохранительные или юрисдикционные.

в) общие акты, которые содержат общие кратковременные предписания либо общие требования (акт о переносе выходного дня);

г) смешанные акты, которые одновременно содержат нормы права и правоприменительные решения.

По субъектам, принимающих акты:

1.органов исполнительной власти и должностных лиц (все субъекты ИВ);

2.акты субъектов, которые не находятся в составе исполнительной власти (Указы и распоряжения ПРФ, постановления судей по делам об административных правонарушениях, приказы председателей судов и прокуроров, имеющих внутриаппаратное значение);

3. акты общественных организаций, которым делегированы властные полномочия.

Деление актов по форме:

1.письменные;

2.устные - приказы в военизированных организациях;

3.иногда конклюдентные действия - знаки дорожного движения, свисток мента, светофоры (большинство авторов их не выделяет).

Деление актов по функциональной роли:

1.финансовые;

2.методические;

3.кадровые и т.д.

Деление актов в зависимости от объема полномочий субъекта власти:

1.Акты, которые принимаются на основе дискреционных полномочий (на усмотрение субъекта власти). Такая свобода предоставляет субъекту выбрать один вариант из нескольких.

2.Акты принимаемые на основе альтернативных полномочий, в основном связаны с вопросом адм. ответственности, применяются тогда, когда субъекту предлагается выбрать один из нескольких ограниченных вариантов.

3. Акты которые принимаемые при отсутствии возможности выбора (назначение пенсии).

Различаются акты, принимаемые в зависимости от срока полномочий субъекта:

1.постоянные полномочия;

2.принимаемые на основе временных;

3.делегированных полномочий.

В зависимости от даты начала действия:

2.с даты, указанной в самом акте;

3.после государственной регистрации.

18. Административный договор.

В законодательстве этот термин не употребляется. На сей счет существует две точки зрения:

а)Бахрах - АД - реальность, они уже применяются, это перспективная форма;

б)Козлов - АД предшествуют юридически властной форме реализации исполнительной власти, а сами такой деятельностью не являются.

Сам договор непосредственно не порождает конкретных административных правоотношений, но как бы входит в процесс формирования сложного юридического факта, на основании которого возникнет административное правоотношение.

Административный договор - вид сделок в которых равноправие сторон так или иначе связано с властными полномочиями одной из них. Конкретный пример - Закон “О воинской обязанности” раздел 5 - заключение контракта. Договор предшествует возникновению административных правоотношений.

Черты АД:

1.Административные договоры имеют организационное содержание.

2.Одной из сторон договора всегда является субъект исполнительной власти.

3.Административный договор РФ не обеспечен судебной защитой, т.е. при неисполнении условий договора не влечет имущественных санкций.

4.АД в качестве управленческой формы, связан с административно-правовым актом и в этом плане предшествует принятию акта.

5.нормативной базой являются нормы административного права.

Виды договоров.

1.Договора о компетенции (разграничение, делегирование полномочий).

2.Договора о совместной деятельности (между субъектами, один из которых административно-правовой субъект).

3.Договора о выполнении государственных заказов.

По субъектам АП договоры могут быть:

1.между двумя субъектами;

2.между субъектом ИВ и государственными организациями;

3.между государственными и негосударственными организациями;

4.между субъектами управления и гражданами.

По взаимоотношению сторон договора:

1.Договора субъектов, не обладающих властными полномочиями друг к другу.

2.Договор субъектов, один из которых обладает властными полномочиями по отношению к контрагенту (вертикальные договоры). Вертикальные договоры - при договорной практике все-таки у подчиненной стороны есть возможность обосновать свою позицию и требовать финансового равновесия, а также право обосновать свою позицию, закрепить в условиях договора. Вертикальный договор позволяет предать стабильность отношениям и гласность иерархическим отношениям.

Цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно, имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным критериям.

Основной критерий их классификации - юридические свойства актов.

В соответствии с этим правовые акты управления подразделяют на нормативные и индивидуальные.

Нормативные акты управления непосредственно выражают регулятивную функцию права. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное, многократное применение (исполнение) и не имеющих конкретного, т.е. персонифицированного, адресата (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения, в санитарно-гигиенических правилах и т.п., распространяются на широкий, неопределенный круг лиц - на всех, кто, так или иначе совершает определенные действия в названных областях).

Нормативные акты управления являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительной власти. Это - юридические акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты.

Их подзаконность - свидетельство вторичности такого рода нормотворчества. Тем не менее, роль управленческих нормативных актов существенна, что находит свое выражение в их содержании. Такого рода правовыми актами:

А) конкретизируются нормы высшей юридической силы, т.е. содержащиеся в законодательных актах. Например, на основе ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительством РФ был утвержден Регламент заседаний Правительства, конкретизирующий и детализирующий общие нормы, содержащиеся в данном Законе;

Б) определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления. Например, правила регистрационного учета граждан по месту пребывания и жительства, таможенные правила, правила дорожного движения, правила приватизации государственных и муниципальных предприятий и т.п.;

В) проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы. Например, программы приватизации, демонополизации и т.п.;

Определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительного аппарата, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству Российской Федерации (аналогичные акты принимаются на нижестоящих уровнях исполнительной власти России). Например, положения о министерствах, государственных комитетах, федеральных службах Российской Федерации;

Д) обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий, об образовании и т.п.).

Е) устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления. Например, о чрезвычайном положении, о въезде и выезде из страны и т.п.;

Ж) формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих решений. Например, о взаимоотношениях исполнительных органов различных субъектов федерации и т.п.;

З) осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления порядка отношений. Например, о судебном обжаловании неправомерных действий исполнительных органов (должностных лиц) и т.п.

Нормативные акты управления являются одним из источников российского административного права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения конкретных административно-правовых отношений, но сами их не создают.

Индивидуальны е акты управления, в отличие от нормативных носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер и содержат персонифицированное предписание для решения индивидуальных административных дел. По своему юридическому содержанию - это распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически-властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. Конкретность таких волеизъявлений (предписаний) проявляется в том, что, во-первых, с их помощью решаются индивидуальные административные дела или вопросы, возникающие в сфере государственного управления; во-вторых, они персонифицированы, т.е. их адресатом является определенное лицо (лица); в третьих, они являются юридическими фактами, вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений. В качестве наиболее показательного примера индивидуального административного акта может служить приказ о назначении того или иного лица на ту или иную должность в аппарате управления, постановление полномочного органа (должностного лица) о наложении на виновного в совершении административного правонарушения административного наказания.

Индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности, так как они в наибольшей степени отвечают ее исполнительному назначению и являются важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления. Кроме того, именно индивидуальные акты обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти (приложение).

В нормативных актах прежде всего формулируются административно-правовые дозволения, предписания, запреты, а также условия их использования, в то время как в индивидуальных они применяются к конкретным лицам.

Иногда в административно-правовом акте могут сочетаться черты нормативности и индивидуальности, т.е. нормы «переплетаются» с предписаниями индивидуального характера. Например, принимается решение о преобразовании действующего исполнительного органа или образовании нового, причем одновременно в этом решении (акте) фиксируется в нормативном порядке его организационно-правовой статус, а также конкретное лицо назначается его руководителем.

Такого рода акты называются смешанными .

Помимо нормативных и индивидуальных в литературе иногда упоминаются общие акты, содержащие общие кратковременные предписания (например, о переносе выходного дня) либо общие требования (например, экономить ресурсы). Однако перенос выходного дня - типичный пример индивидуального управленческого решения, а призыв к экономии ресурсов - вообще не имеет никакого юридического значения.

Правовые акты управления могут классифицироваться и по другим основаниям (критериям).

По форме письменные, устные и конклюдентные . Письменные, как разновидность служебных документов встречаются чаще всего. Устные акты в виде приказов и распоряжений распространены в армии, милиции, других военизированных организациях, а так же при руководстве производственной деятельностью. Конклюдентные акты выражаются в молчаливых жестах, сигналах, знаках, причем не произвольных, а установленных законом (например, жесты регулировщиков уличного движения).

По порядку принятия - правовые акты управления делятся на коллегиальные (принимаемые сообща, коллегией) и единоначальные , принимаемые единолично уполномоченным должностным лицом.

По наименованию . Каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты определенного наименования, установленного либо конституционными и законодательными нормами, либо подзаконными нормами административного права. Последние, как правило, содержатся в положениях о соответствующих органах (например, в положениях о министерствах).

Прежде всего, правовые акты по вопросам организации исполнительной власти издает Президент Российской Федерации. Например, он назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров, формирует Администрацию Президента, назначает и освобождает своих полномочных представителей, высшее командование Вооруженных Сил и т.п. (ст. 83 Конституции Российской Федерации). Эти его действия оформляются указами , а по некоторым вопросам - распоряжениями (ст. 90 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ на основании и во исполнение указов Президента издает постановления и распоряжения (ст. 115 Конституции Российской Федерации; ст. 30 ФКЗ), обеспечивает их исполнение, причем подчеркивается, постановления носят нормативный характер, а распоряжения - индивидуальный.

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.

Порядок принятия актов Правительства Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации.

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации подписываются Председателем Правительства Российской Федерации.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г., утвердившим «правила подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» указанные органы и их руководители издают приказы, постановления, распоряжения, правила, положения, а также инструкции.

Аналогичны наименования административно-правовых актов, издаваемых центральными органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации.

Главы администрации, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и округов издают постановления и распоряжения.

Правовые акты управления (нормативные и индивидуальные) издаются исполнительными органами (должностными лицами) в соответствии с закрепленной за ними компетенцией. В этом смысле такого рода акты индивидуализированы. Практика государственно-управленческой деятельности не исключает возможность издания совместных правовых актов двух (или более) органов или должностных лиц. например, это совместные приказы двух или нескольких федеральных или республиканских министерств и т.д.

Например, Правительство РФ совместно с правительствами республик, входящих в состав российского государства, определяет степень и порядок участия в выполнении федеральных программ заинтересованных сторон. По совместным предметам ведения и полномочиям, закрепленным в Конституции ст. 72, открывается широкая возможность для принятия многих совместных решений органами исполнительной власти Федерации и таких же органов субъектов Федерации.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность и значимость темы, заключается в том, что нормативные акты управления являются одним из источников российского административного права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения конкретных административно-правовых отношений.

Разделение властей предполагает не только функциональную компетенционную определенность каждой ветви единой государственной власти, но и оснащение их определенным механизмом, с помощью которого они воплощаются в конкретной практической деятельности.

Государственная власть должна действовать, проявлять себя соответствующим образом в разнообразных общественных отношениях. Это означает, что необходим механизм ее реализации, придающий ее ветвям динамический характер. Государственная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных действиях различного рода, выражающих ее содержание и направленность совершаемых ее субъектами, т.е. соответствующими государственными органами. Данное условие полностью применимо и к исполнительной власти, точнее к деятельности исполнительных органов государственной власти, повседневно и многообразно ее реализующих.

Действия, совершаемые субъектами исполнительной власти по своему характеру и назначению различны. Значит должны быть различными и варианты их внешнего выражения.

Объектом исследования являются общественные отношения в области исполнительной власти управления в Российской Федерации.

Предметом настоящего курсового исследования являются акты органов исполнительной власти.

Целью курсового исследования является комплексное структурно-логическое исследование актов органов исполнительной власти в системе административного права. исполнительный власть нормативный акт

Для наиболее полного рассмотрения поставленной цели необходимо решение нескольких частных задач:

Ознакомиться со сложившимся на современном этапе подходом к понятию правовых актов управления, определить их юридическое значение

Рассмотреть виды правовых актов управления;

Проанализировать действие правовых актов управления.

В основу исследования положены такие методы, как общенаучный, сравнительно-правовой, системно-структурный и другие.

Исходя из поставленных задач, на защиту выносятся следующие основные положения курсовой работы:

1.Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функции исполнительной власти.

2. Нормативные акты управления являются одним из источников российского административного права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения конкретных административно-правовых отношений, но сами их не создают.

3. Нормативно-правовые акты могут быть индивидуальными, нормативными, смешанными и общими.

4. Правовые акты управления только тогда выполняют свою служебную роль, когда они вызывают юридические последствия, ради которых они издаются исполнительными органами.

5. Отмена правовых актов является, как правило, результатом оспаривания их юридического содержания. Наиболее типичными вариантами оспаривания правовых актов являются опротестование и обжалование.

Глава 1. Общая характеристика актов органов исполнительной власти

1.1 Понятие и признаки актов органа исполнительной власти

В теории административного права институт правового акта управления (административного акта) является одним из центральных, ибо в его рамках осуществляются все важнейшие функции государственного управления (или публичного управления вообще). Решения и действия соответствующих органов и должностных лиц оформляются, как правило, в виде правовых актов, которые могут носить нормативный или ненормативный характер.

Правовые акты управления составляют важнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач публичного управления. Акты управления издаются органами исполнительной власти, однако они также принимаются и государственными органами, относящимися к другим ветвям государственной власти, -- органами законодательной и судебной властей. В последнем случае акты управления (приказы, распоряжения, регламенты) направлены на разрешение внутриорганизационных проблем и вопросов в системе самих этих органов. К ним относятся акты руководителей органов законодательной власти, прокуроров, председателей судов. Судьи выносят также постановления по делам об административных правонарушениях.

В учебниках административного права используется термин «правовые акты управления», реже -- «административные акты».

Правовой акт управления в настоящее время получил широкую нормативную основу, т. е. порядок издания таких актов установлен в законодательных и иных нормативных актах. Например, Конституция РФ определяет, что Правительство РФ издает постановления и распоряжения. В ст. 7 ФЗ определяется, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам местного значения принимают муниципальные правовые акты, под которыми законодатель понимает решения по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятые населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Под правовыми актами органов исполнительной власти и местной администрации понимаются односторонние юридически властные предписания, влекущие юридически значимые последствия и обязательные к исполнению. Правовые акты управления являются наиболее распространенной юридической (административно-правовой) формой реализации задач, целей и функций исполнительной власти, публичного управления (государственного управления и местного самоуправления).

Административный акт (правовой акт управления) -- правовой акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (спор), устанавливающий новый правовой статус субъектов права, обладающий государственно-властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамках управленческого процесса) в целях достижения целей управления, решения его задач и осуществления управленческих функций.

Важнейшими нормативными правовыми актами, устанавливающими порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов органами публичного управления, являются: Конституция РФ; Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. ФЗ от 6 октября 2003 г.; Регламент Правительства РФ, утвержденный постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260; Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452; Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30; Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 соответствующие нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Правовому акту управления (административному акту) присущи следующие характерные признаки.

1. Правовой акт представляет собой управленческое решение, подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным правилам управленческого процесса для решения конкретных задач управления и реализации управленческих функций. Само управленческое решение является результатом спланированных и предпринятых действий со стороны уполномоченных субъектов публичного управления.

2. Правовой акт издается уполномоченным субъектом публичного управления (органом государственного управления, органом местного самоуправления, должностными лицами) в пределах предоставленной законом и иными нормативными актами компетенции.

3. Правовой акт управления принимается в одностороннем порядке, т. е. специальным органом публичного управления или должностным лицом, которые также контролируют его исполнение. Те субъекты, которым адресован правовой акт управления, не имеют возможности воздействовать на волеизъявление властвующего субъекта. Вместе с тем лица или организации, в отношении которых был вынесен акт, могут в процессе его действия пытаться выяснить степень его обоснованности и законности (путем оспаривания в суде). Правовой акт управления может быть в установленном законодательством административном и судебном порядке оспорен или признан недействующим, т.е. незаконным или недействительным.

4. Правовой акт управления -- юридически властное волеизъявление органа публичного управления, в котором проявляются его государственно-властные полномочия. Волеизъявление субъекта обнаруживается в акте управления как юридическом документе, который служит формой данного волеизъявления. Правовой акт управления носит государственно-властный характер. Это означает, что его появление обусловлено общественными и государственными интересами (публичными интересами) и направлено на урегулирование конкретных отношений, установление общеобязательных правил поведения или решение единичного вопроса, а также спора, возникающего в системе функционирования исполнительной власти и всего публичного управления.

5. Правовой акт управления определяет обязательные правила поведения, нормы права в сфере публичного управления либо регламентирует конкретные (единичные) управленческие отношения. Правовой акт содержит обязательное юридически властное предписание, подлежит безусловному исполнению, он императивен. Таким образом, с одной стороны, административный акт может регламентировать абстрактные правовые от ношения, т. е. вводить общеобязательные правила поведения для неограниченного круга физических и юридических лиц (так называемое абстрактное правовое регулирование), а с другой -- разрешать возникший в управленческой практике спор или административное дело (так называемое индивидуальное правовое регулирование).

6. Правовой акт управления определяет границы должного поведения субъектов в сфере государственного управления. Он создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений либо служит юридическим фактом, который непосредственно порождает, изменяет, прекращает такие правоотношения.

7. Законность (правомерность или подзаконность) правового акта управления. Правовой акт управления подзаконен, т. е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, международными договорами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законодательными и иными нормативными актами субъектов РФ (уставами субъектов РФ, их законами), нормативными актами вышестоящих звеньев исполнительной власти в интересах обеспечения и исполнения, содержащихся в них предписаний.

8. Правовой акт управления представляет собой разновидность юридически значимых документов, используемых в процессе деятельности органов управления (должностных лиц) и представляющих собой справки, заключения, докладные записки, протоколы, акты ревизий, инвентаризаций, проверок и т. д., которые фиксируют определенные обстоятельства, имеют юридическую значимость, но не содержат (в отличие от правовых актов) односторонние государственно-властные обязательные к исполнению предписания;

9. Правовой акт управления имеет специальную форму и порядок принятия (утверждения). Обычно он издается в письменной форме с соблюдением официально установленных процедур, предусматривающих порядок подготовки, согласования, обсуждения, экспертизы проекта акта управления, его утверждения, регистрации и опубликования. Для некоторых актов управления (актов федеральных органов исполнительной власти) установлены правила подготовки, принятия, государственной регистрации и опубликования. Отдельные положения порядка принятия актов управления содержатся. Однако общие правила подготовки и утверждения правового акта пока не получили законодательного установления.

1.2 Юридическое значение и функции правового акта управления

Юридическое значение административных актов заключается в том, чтобы показать их правовую роль в юридической практике не только органов государственного управления и местного самоуправления, но и органов законодательной (представительной) и судебной властей. Раскрытие юридического значения актов управления позволит ответить, на вопросы о том, для чего нужны акты управления в системе практического управления, могут ли они содействовать улучшению механизма правового регулирования и др. В результате можно будет выделить следующие аспекты юридического значения административных актов, которые:

1) Выступают в качестве юридических фактов, т. е. являются фактическими основаниями для формирования новых правоотношений, изменения или отмены старых отношений, создания нового правового статуса различных субъектов права;

2) Будучи нормативными актами, устанавливают, изменяют или отменяют нормы права, регулируют одинаковым образом для неограниченного круга лиц общественные отношения, определяют порядок управления, возможность назначения административных наказаний. Нормативные или индивидуальные акты управления могут регламентировать поведение того или иного субъекта, причем часто возлагая на него конкретные обязанности или предоставляя определенные права (или же устанавливая и то и другое);

3) Могут служить правовым и фактическим основанием для подготовки и издания других административных актов (постановление Правительства РФ является основанием для издания федеральным министерством конкретизирующих административных актов);

4) Могут выступать и в качестве юридических документов -- доказательств в юридическом процессе (при возбуждении или рассмотрении судом гражданского, уголовного или иного другого дела);

5) Могут стать важнейшим условием для осуществления тех или иных действий, а также для реального действия других правовых актов и реализации прав и свобод физических и юридических лиц (выдача местной администрацией решения о государственной регистрации юридического лица дает возможность ему участвовать в различных гражданско-правовых и административно-правовых отношениях);

6) являются правовыми средствами: осуществления современной правовой политики в административно-правовой сфере; проведения административной реформы; достижения целей государственного управления; осуществления позитивного функционирования органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; юридической защиты прав и свобод граждан; улучшения качества многообразной российской правовой жизни.

Признаки акта управления достаточно полно раскрывают его сущность и юридическую природу, а также основные направления его воздействия на конкретные общественные отношения. Обратимся теперь к рассмотрению функций правового акта управления.

Функция правового акта управления -- это регулирующее воздействие на публичные управленческие отношения, которое обеспечивает достижение целей и решение задач управления посредством издания административного акта. При издании административного акта установленные в нем нормы воздействуют на само публичное управление. В зависимости от характера такого воздействия можно выделить следующие функции административного акта.

1. Функция обеспечения публичных интересов. Само административное право в первую очередь призвано выражать, защищать и обеспечивать публичные интересы. Акты управления как главная форма управления предназначены для реализации интересов всего общества, его социальных групп, интересов самого государства и граждан. Принимая административные акты, органы исполнительной власти прежде всего руководствуются интересами граждан, общества и государства в целом. Иными словами, на обеспечение публичных интересов «работает» сам управленческий процесс, т. е. процесс принятия и исполнения административных актов.

2. Материально-правовая регулирующая функция (функция регулирования). Административный акт на основе законов устанавливает конкретные отношения, предоставляет индивидуальным субъектам конкретные возможности и варианты поведения в сложившейся обстановке. Реализуя или применяя конкретные нормы закона, административный акт способствует достижению определенного результата.

3. Управленческо-процессуальная функция. Российским законодателем в определенной степени уже установлена процедура подготовки, издания, государственной регистрации, опубликования и вступления в силу административных актов. Но поскольку правила, касающиеся управленческих процедур, принимаются самыми различными органами публичной власти, которые по-разному понимают такие процедуры, то юридическая сила подобных актов ослабляется множеством проблем управленческого процесса, требующих кардинального разрешения.

4. Исполнительная функция административного акта заключается в том, что она обеспечивает практическое осуществление государственного управления посредством реализации управленческих действий и правового установления порядка их совершения.

5. Административно-процессуальная функция (в смысле оспаривания в суде незаконных действий и решений администрации). В данном случае речь фактически идет об охранительной функции, ибо современная теория административного акта устанавливает реальную возможность судебного оспаривания любого акта управления, нарушающего права и свободы как физических, так и юридических лиц. Там, где существует возможность принятия или издания акта управления, там обязательно должен быть установлен институт судебного оспаривания этого административного акта

Глава 2. Виды правовых актов управления

Классификация правовых актов управления имеет важнейшее значение не только для содержательного познания сущности института правового акта управления, но и для практического применения административных актов, для их поиска и эффективной работы с ними.

1. В зависимости от юридических свойств (или по юридическому содержанию) правовые акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и смешанные.

Нормативные административные акты -- это акты подзаконного административного нормотворчества (или правоустановительные акты), в которых:

b. определяются типовые правила поведения в сфере публичного управления (например, правила проведения контрольно-надзорных мероприятий; порядок наложения административных взысканий);

c. устанавливается организационно-правовой статус звеньев и органов исполнительной власти, непосредственно подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ;

d. реализуется механизм обеспечения конституционного статуса граждан РФ, иностранцев и лиц без гражданства, а также общественных объединений (например, об образовании, социальной защите);

e. устанавливаются необходимые запреты и ограничения;

f. представляются специальные права и возлагаются специальные обязанности в сфере государственного управления (например, при объявлении чрезвычайного положения, введении карантина);

g. формируются условия взаимодействия и координации деятельности различных участников управленческих отношений;

h. проводятся в жизнь социально-экономические программы (приватизации, конверсии оборонной промышленности и пр.).

К нормативным относятся акты:

a. изданные в установленном порядке управомочённым на то органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;

b. устанавливающие правовые нормы (правила поведения);

c. обязательные для неопределенного круга лиц;

d. рассчитанные на неоднократное применение;

e. действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Индивидуальные правовые акты управления в отличие от нормативных носят четко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер (их иногда называют правоприменительными актами управления). Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. Это решения, относящиеся к конкретным вопросам управленческой сферы; они принимаются для реализации нормативных правовых актов. По своему содержанию индивидуальные правовые акты управления -- это распорядительные правовые акты, в которых находит выражение конкретное юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, обращенное к конкретному субъекту (т. е. они адресованы отдельным лицам и носят разовый характер правоприменения).

В смешанных актах могут содержаться как нормативное предписание, так и индивидуальное, адресованное конкретному субъекту управленческой деятельности распоряжение (в связи с допущенным, например, им нарушением) или решение по конкретному управленческому делу (спору). Таким образом, смешанные акты управления включают как нормы права (общеобязательные правила), так и индивидуальные конкретные решения (распоряжения, поручения, необходимость соблюдения особых правил и т. д.), предписания для органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

2. В зависимости от функциональной роли и значения акта управления (или в зависимости от выполняемой функции) можно выделить акты управления:

a. направленные на информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности, т. е. для информационного обеспечения управления;

b. устанавливающие режимы прогнозирования и моделирования развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления;

c. определяющие вопросы планирования (направления, пропорции и темпы);

d. посвященные реализации функции организации, т. е. формированию системы государственного управления;

f. вводящие руководящие правила, т. е. обеспечивающие руководство (закрепление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов -- государственных служащих, должностных лиц, управляемых объектов), а также общее руководство (определение содержания государственной деятельности);

g. имеющие координационный потенциал, т. е. выполняющие в первую очередь функцию координации -- согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления;

h. регламентирующие порядок проведения надзора и контроля в различных отраслях или сферах, т. е. устанавливающие соответствие или несоответствие фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучающие и оценивающие результаты общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления;

i. выполняющие регулирующую функцию, т. е. использующие методы и способы управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования, а также устанавливающие общеобязательные требования и процедуры для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкретности, прав и свобод граждан.

3. В зависимости от области или сферы применения акты управления делятся на группы, относящиеся к конкретной сфере, отрасли или подотрасли публичного управления. Традиционно государственное управление подразделяется на несколько сфер: управление в области экономики, в социально-культур ной области и в сфере административно-политической. В каждой из этих больших областей могут быть выделены и более мелкие образования

4. В зависимости от действия в пространстве (территории действия) можно выделить:

a. административные акты, которые распространяют свое действие в пределах определенной территории (Российской Федерации, субъекта РФ; муниципального образования);

b. административные акты локального характера (распространяются на часть территории, на одно административное учреждение, на конкретный трудовой коллектив и т. д.). Локальные правовые акты управления могут приниматься органами исполнительной власти для регламентации внутриорганизационных отношений.

5. В зависимости от даты начала действия акта их можно разделить на акты, которые вступают в силу:

a. немедленно, т. е. с момента их подписания;

a. с даты, указанной в самом акте;

b. в срок, указанный в другом административном акте;

c. с момента государственной регистрации и опубликования в нормативно установленном порядке.

6. В зависимости от действия во времени (срока действия) акты управления могут быть:

a. бессрочные, т. е. когда срок действия актов точно не установлен, их можно применять в течение неограниченного срока; они действуют до того момента, пока не будут в законном по рядке отменены;

b. срочные, т. е. акты, в которых установлен срок их действия. По истечении данного срока акт управления утрачивает свою силу;

c. временные, т. е. акты управления, действующие в течение неопределенного, но, как правило, непродолжительного времени.

7. В зависимости от формы выражения выделяются:

a. словесные (письменные и устные) акты управления;

b. конклюдентные акты управления.

Письменный административный акт представляет собой оформленный в соответствии с предъявляемыми требованиями письменный документ, в котором содержатся требования, предписания, положения, правила и т. д. Устные административные акты (ими являются, как правило, приказы, распоряжения, команды, указания и т. п.) не требуют соответствующего письменного оформления, так как они предназначены для быстрого и оперативного вмешательства в текущее управление в целях решения каждодневных управленческих задач и выполнения самых общих функций управления.

8. В зависимости от характера компетенции органов, принимающих правовые акты управления, выделяются:

a. акты управления органов общего управления (постановления Правительства РФ, правительств республик -- субъектов РФ). Эти акты всегда издаются органами государственного управления общей компетенции, т. е. они регламентируют важнейшие вопросы государственного управления во всех отраслях и сферах управления, имеют всегда более важное значение, чем акты подчиненных органам общей компетенции других органов управления (федеральных министерств, других ведомств, отделов и управлений администраций). В этих актах реализуются, как правило, самые общие функции и решаются самые главные задачи публичного управления;

b. акты управления органов отраслевого управления (приказы федерального министра, председателя государственного комитета, руководителей федеральных служб и федеральных надзоров). Эти административные акты регламентируют общественные отношения или разрешают возникающие в сфере управления споры (дела) только в какой-то конкретной отрасли государственного управления;

c. акты управления органов межотраслевого (надведомственного) управления (приказы Госстандарта России). Эти акты принимаются органами межотраслевой компетенции и направлены прежде всего на решение вопросов, имеющих важнейшее значение для нескольких отраслей или сфер государственного управления. Данные административные акты имеют важное практическое значение и подлежат обязательному исполнению всеми, кому они адресованы: гражданам, федеральным министерствам, другим ведомствам, органам регионального государственного управления;

d. акты управления, издающиеся контрольно-надзорными органами (санитарно-эпидемиологического надзора и т. д.). В этих нормативных правовых актах содержатся важнейшие положения о существе надзорной деятельности, пределах и задачах осуществления надзора, порядке осуществления контрольно-надзорной деятельности, процедуре применения мер административного принуждения за неисполнение законных предписаний или при совершении административных правонарушений.

9. В зависимости от уровня органов, принимающих акты управления, и их названия различают:

a. акты управления, издаваемые Президентом РФ. В соответствии с конституционными нормами Президент РФ принимает указы (ст. 83 Конституции РФ) и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ);

b. акты Правительства РФ (постановления и распоряжения) (ст. 15 Конституции РФ);

c. в соответствии с Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти

10. В зависимости от способа принятия акта выделяют:

a. коллегиальные акты, которые принимаются коллегиальным органом на специальном заседании в итоге проведенного голосования, например, Правительством РФ. Как правило, коллегиальные акты управления издаются в форме постановлений, направленных на решение главных, важных и общих вопросов администрирования. Эти же органы управления без коллегиального обсуждения могут готовить распоряжения по менее сложным вопросам так называемого организационного или текущего управления;

b. единоличные акты, которые встречаются на практике намного чаще коллегиальных, так как само законодательство предусматривает возможность издания должностными лицами актов управления.

11. В зависимости от степени соответствия законам (соблюдение требований принципа законности), юридической значимости и действительности административные акты можно разделить на:

a. правомерные, или законные (правильные, социально значимые, необходимые, обоснованные, приносящие обществу, государству и гражданам социальную пользу), акты управления -- это административные акты, отвечающие всем требованиям, которые предъявляются к ним, с тем чтобы обеспечить их законность, обоснованность, целесообразность и эффективность. Несмотря на очевидную правомерность и законность того или иного административного акта, соответствующие субъекты всегда имеют возможность его обжалования в административном или оспаривания в судебном порядке;

b. оспоримые акты управления -- акты спорного характера, или неправомерные (незаконные). Отмечалась известная презумпция правомерности административных актов, исходящих от государственных учреждений. Поэтому для «лишения несовершенного акта юридической силы в большинстве случаев требуется особое постановление компетентного учреждения, констатирующего недействительность дефектного акта»;

c. ничтожные административные акты (противоправные; не действующие) -- это акты, которые недействительны и незаконны с момента их издания или принятия, ибо абсурдность, неприемлемость и несоответствие публичным интересам, отсутствие юридической обработки акта настолько очевидны, что не требуют юридической квалификации и специального доказывания этого факта. С формальной точки зрения ничтожными будут являться те административные акты, которые нарушают правовые нормы, ясно и недвусмысленно устанавливающие соответствующие правила поведения, общезначимые положения или требования; не имеют законных оснований и предпосылок для издания административного акта, т. е. сама его социальная значимость; были приняты лицом или органом публичной власти, не имеющими на то полномочий и компетенции; содержат требования о совершении правонарушения.

Глава 3. Действие правовых актов управления

Действие актов управления -- это правовой режим их практического применения: они начинают устанавливать, изменять или прекращать правоотношения; они применяются при разрешении споров и иных индивидуальных дел в управлении; на них ссылаются при рассмотрении различных дел; они используются в качестве юридических документов и доказательств в государственных органах (например, в судах, органах административной юрисдикции).

Действие правовых актов управления всегда связано с необходимостью нормативной регламентации управленческих отношений, формированием новых административно-правовых отношений, решением конкретного спора (дела), появлением конкретных юридических последствий. Действие правового акта управления (т. е. применение его при разрешении споров и регулировании общественных отношений) возможно лишь при наличии у него юридической силы. Под юридической силой акта управления понимается реальность практического использования данной правовой формы управленческих действий в рамках системы публичного управления. Юридическая сила показывает способность акта управления выступать в роли нормативного регулятора управленческих отношений, а также решать конкретные (или общие) задачи государственного управления и его функции. Она обеспечивает необходимость обязательного исполнения данного акта всеми субъектами, которым он адресован. В случае не исполнения или нарушения акта управления государство и его органы вправе требовать от этих субъектов исполнения данного акта, причем в некоторых случаях могут применяться и меры принудительного воздействия. В этом смысле правовой акт управления отличается от актов управления, принятых различными органами общественных объединений, которые не характеризуются государственно-правовой властной направленностью своего действия.

В государственном управлении существуют принципы презумпции законности актов управления (его соответствие требованиям и положениям законов, издание в рамках предоставленной компетенции, соблюдение процессуальных правил), а также презумпции их правильности и обоснованности, т. е. предполагается, что акт управления издан с соблюдением всех юридических требований и обязателен для всех лиц, которым он адресован. Правовые акты управления начинают действовать, т. е. приобретать юридическую силу, с момента их издания (принятия, утверждения) или опубликования в установленном порядке и действуют до момента их официальной отмены (или изменения); они утрачивают силу в связи с истечением срока их действия. В некоторых случаях устанавливаются специальный порядок приведения акта управления в действие, т. е. вступление его в силу (например, он приобретает юридическую силу с конкретной даты или устанавливаются иной срок и порядок вступления его в силу).

Важнейшими условиями вступления акта управления в юридическую силу являются его подписание уполномоченным лицом и официальное опубликование. Момент вступления акта управления в действие, как правило, определяется при его принятии; может быть установлено, что акт вступает в силу с момента подписания или опубликования, или даты, указанной в самом акте.

Если при издании акта управления имеет место нарушение принципа законности, то его юридическая сила, практическая целесообразность и обоснованность могут быть поставлены под сомнение. В связи с этим следует прибегнуть к процедуре проверки актов управления на соответствие законам. В результате проведенной проверки судебными или административными органами акт управления может быть признан недействующим, так как он нарушает принцип законности и обоснованности, а поэтому органам, принявшим его, предстоит работа по отмене или изменению соответствующих актов управления.

Порядок подготовки, вступления в силу и опубликования правовых актов управления устанавливается различными нормативными правовыми актами в зависимости от вида акта и издающих (принимающих) их органов федеральной и региональной исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. При этом можно выделить следующие характерные для всех производств по изданию (или принятию) административных актов элементы.

1. Наличие нормативно установленной процедуры издания или принятия актов управления.

2. Виды административных актов, которые вправе издавать те или иные органы исполнительной власти, а также должностные лица.

3. Подготовка проекта правового акта управления. На этой стадии определяется срок подготовки проекта правового акта управления и ведется его разработка одним из органов исполнительной власти (или несколькими органами по согласованию). Подготовка акта управления производится тем органом, в компетенцию которого входит его издание, или по его поручению одним или несколькими подчиненными ему органами, организациями или должностными лицами. Инициаторами проекта административного акта могут быть различные организации, структурные подразделения, должностные лица, государственные и муниципальные служащие, которые, основываясь на знании практики, пытаются совершенствовать ту или иную сферу своей управленческой деятельности.

4. Определение структуры проекта правового акта управления, которая должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования, и его обсуждение.

5. Согласование акта управления с заинтересованными ведомствами и должностными лицами; согласование может являться обязательной стадией разработки акта управления, если) то устанавливается в специальном нормативном акте

6. Подготовка предложений об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей в связи с изданием нового административного акта.

7. Издание (подписание, утверждение) правового акта управления.

8. Доведение принятого административного акта до сведения лиц, которые будут его исполнять или соблюдать его требования и положения, является необходимой стадией принятия акта управления.

9. Направление принятого (утвержденного) правового акта управления в Министерство юстиции РФ для его государственной регистрации (если в силу действия специальных нормативных актов -- это обязательно).

1) влечет серьезные правовые последствия, будучи важнейшим основанием (предпосылкой) начала юридического действия акта управления;

2) выполняет процессуальную функцию, так как опубликование акта во многих случаях -- момент вступления его в силу;

3) обусловливает правильное применение правовых актов государственными органами, организациями, должностными лицами и гражданами.

На режим действия правовых актов управления оказывают решающее влияние два фактора, от которых и зависит их юридическая судьба:

a. соблюдение установленных требований к правовому содержанию акта управления;

b. соблюдение порядка их издания и вступления в силу. При соблюдении указанных требований акты управления являются законными (отвечающими всем установленным требованиям);

При несоблюдении же таких требований они могут быть признаны недействительными (незаконными) и соответственно утрачивают свою юридическую силу.

Законные и отвечающие всем требованиям принятые в установленном порядке правовые акты управления могут терять юридическую силу в связи с наступлением определенных обстоятельств, например, в связи с истечением срока действия данного акта, в связи с принятием нового акта, заменяющего старый, и т. д. Таким образом, утрата юридической силы базируется и на законных основаниях. В данном случае можно говорить о законном фактическом прекращении действия административного акта. Новый акт по поводу прекращения старого решения уже не принимается.

На практике существует несколько способов обеспечения законности правовых актов управления. Такими способами являются:

1) отмена акта управления (или внесение в него необходимых изменений или дополнений);

2) приостановление их действия или их исполнения.

Российское законодательство и соответствующие административно-правовые нормы определяют, что утрата юридической силы акта управления происходит в случае его отмены в порядке, установленном нормативными актами. Отмена правового акта управления может быть осуществлена как органами (должностными лицами), которые приняли данный акт управления (а также вышестоящими органами или должностными лицами), так и органами, имеющими право отмены акта управления в случае обнаружения его несоответствия принципу законности.

Особое значение в системе современного административного права имеет возможность признания административных актов недействующими или незаконными в судах. Главная причина прекращения действия актов управления судом и федеральными органами исполнительной власти общей компетенции (по отношению к актам нижестоящих органов исполнительной власти) -- нарушение принципа законности при их подготовке и издании, а также нарушение законности в самом тексте административных актов. Органы исполнительной власти специальной компетенции вправе отменять акты управления нижестоящих органов или должностных лиц не только по причине нарушения актом управления законности, но и учитывая его полезность и целесообразность для социальной практики.

Конституционный Суд РФ рассматривает жалобы уполномоченных субъектов права (граждан и других лиц, а также органов государственной власти) и дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, а также актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Постановлениями Конституционного Суда РФ акты управления или отдельные их части и положения могут быть признаны неконституционными; в этом случае они утрачивают свою юридическую силу. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды (в случае признания недействующими индивидуальных актов управления) фактически обладают правом отмены правовых актов управления.

Законодательные (представительные) органы государственной власти края, области и других субъектов РФ в соответствии с действующим федеральным и региональным законодательством могут отменять правовые акты управления соответствующих государственных администраций. Глава администрации субъекта РФ имеет право отменять приказы органов и структурных подразделений данной администрации. Глава администрации при соответствующем обращении к нему руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Федерации обязан отменить не соответствующие законодательству акты органов администрации.

Правовой акт утрачивает юридическую силу, когда он:

1) признан судом (Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ, судом общей юрисдикции, арбитражным судом) не соответствующим Конституции РФ и иным федеральным законам или признан незаконным (недействительным);

2) отменен органом, его издавшим, или вышестоящим органом, уполномоченным на совершение таких действий. Органы исполнительной власти имеют право пересмотра принятых ими административных актов, их изменения и отмены в связи с их незаконностью, необоснованностью, отсутствием позитивного действия, нецелесообразностью. Сам орган управления (или должностное лицо) может отменить свое решение только в том случае, если будет подтверждено, что принятие этого решения опиралось на незаконные основания (подделаны документы; недостоверная информация о лицах, в отношении которых принимался документ).

Основаниями для отмены акта управления или для внесения в них изменений и дополнений являются:

1. незаконность акта управления (противоречие нормам законодательства);

2. практическая нецелесообразность; отсутствие положи тельных результатов действия актов управления;

3. необходимость замены устаревшего акта управления новым или внесения в него многочисленных существенных изменений и дополнений;

4. истечение срока действия акта управления.

Приостановление акта управления -- официальное временное прекращение действия данного акта до момента рассмотрения и принятия по нему окончательного решения органом, имеющим право отменять или изменять правовой акт управления. Акт управления не подлежит применению, т. е. временно не действует (однако он не утрачивает своей юридической силы), когда, например:

1) Президент РФ приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (актов высшего должностного лица субъекта РФ или акта органа исполнительной власти субъекта РФ) в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ; ст. 29 ФЗ).

2) Правительство РФ может принять решение о приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти или внести предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ;

3) суд общей юрисдикции вправе приостановить действие оспариваемого решения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего до вступления в законную силу решения суда по заявлению гражданина или организации (ч. 4 ст. 254 ГПК РФ). Вместе с тем подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта (ч. 7 ст. 251 ГПК РФ);

4) принесение протеста прокурора на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста (ч. 1 ст. 31.6 и ст. 30.11 КоАП РФ). Судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, приостанавливают исполнение постановления в случае принесения протеста. О приостановлении исполнения постановления выносится определение, которое при необходимости немедленно направляется в орган, должностному лицу, для исполнения.

Многие российские федеральные законы содержат нормы, устанавливающие для граждан и юридических лиц возможность обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, нарушающих их права и законные интересы. Большая часть всех административно-правовых споров разрешается в административном (внесудебном) порядке. В результате такого рассмотрения вышестоящий орган (или должностное лицо) принимает по жалобе решение, в котором устанавливается законность, обоснованность и целесообразность обжалуемого решения или действия подчиненного должностного лица, или самого органа управления. Здесь также налицо действие важного административно-правового метода регулирования общественных отношений, а именно при рассмотрении спора реализуются правоотношения «власти подчинения», несмотря на то что административно-правовой спор возник при реализации отношений «горизонтального» типа (т. е. во взаимоотношениях, не подчиненных друг другу субъектов).

Заключение

Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти. Понятие «правовые акты» используется в ст. 15 Конституции РФ, в ч. 1 которой установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.

Правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений в целях реализации целей и задач государственно-управленческой деятельности.

Правовые акты управления подразделяют на нормативные и индивидуальные.

Нормативные акты управления непосредственно выражают регулятивную функцию права. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное, многократное применение (исполнение) и не имеющих конкретного, т.е. персонифицированного, адресата.

Индивидуальные акты управления, в отличие от нормативных носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер и содержат персонифицированное предписание для решения индивидуальных административных дел. По своему юридическому содержанию - это распорядительные правовые акты.

Помимо нормативных и индивидуальных в литературе иногда упоминаются общие акты, содержащие общие кратковременные предписания (например, о переносе выходного дня) либо общие требования (например, экономить ресурсы).

Правовые акты управления только тогда выполняют свою служебную роль, когда они действуют, т.е. вызывают те юридические последствия, ради которых они издаются (принимаются) исполнительными органами (должностными лицами)

Действующим является акт, обладающий юридической силой, под которой понимается его способность выступать в роли административно-правовой формы реализации исполнительной власти (государственного управления), т.е. полностью соответствовать его задачам и функциям.

Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие как к его юридическому содержанию, так и к порядку его принятия (издания).

Важное значение для механизма действия правовых актов управления имеют установленные процедуры, в рамках которых осуществляется их подготовка, издание и вступление в законную силу.

Отмена правовых актов является, как правило, результатом оспаривания их юридического содержания. Наиболее типичными вариантами оспаривания правовых актов являются опротестование и обжалование.

Список литературы

3) Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 2006.

4) Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. -- М.: Издательская группа НОРМА-- ИНФРА * М, 2007.

5) Бачило И.П. Исполнительная власть в РФ. Проблемы развития. - М., 2006

6) Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право, №3 - 2007.

7) Долматов О.М. Административное право РФ. - М., 2005.

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Исследование понятия, признаков, классификации, подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и особенностей их государственной регистрации. Действие нормативно-правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц.

курсовая работа , добавлен 08.05.2011


Понятие и юридическое значение правовых актов, их разновидности и функциональные особенности, критерии классификации. Сущность юридической силы правовых актов управления, требования к их оформлению и содержанию, порядок признания недействительными.

курсовая работа , добавлен 12.03.2010


Издание нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

реферат , добавлен 30.10.2013


Значение правовых актов управления федеральных органов исполнительной власти в функционировании экономической, оборонной и социальной сфер государства. Реквизиты утвержденных нормативных правовых актов, порядок их регистрации в государственном реестре.

курсовая работа , добавлен 12.01.2015


Понятие и виды источников гражданского права, их основные черты. Нормативные акты как источники права. Место обычаев, законов, подзаконных актов, актов министерств и иных федеральных органов исполнительной власти в системе источников гражданского права.

контрольная работа , добавлен 13.02.2009


Общая характеристика, понятие и действие нормативных правовых актов и их видов. Правотворчество, законодательная техника, внутренняя и внешняя формы права. Нормативные правовые акты как единая гиперсистема, охватывающая все сферы жизни общества.

курсовая работа , добавлен 21.07.2011


Понятие и правовая природа локальных нормативных актов в трудовом праве. Классификация локальных нормативных актов, их значение и процедура принятия. Локальные нормативные акты, регулирующие вопросы оплаты труда. Правила внутреннего трудового распорядка.

курсовая работа , добавлен 23.11.2013


Общая характеристика ведомственного нормотворческого процесса. Проблема единства формы и содержания. Признаки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, порядок их подготовки, государственной регистрации и вступления в силу.

реферат , добавлен 20.01.2010


Понятия и признаки правовых актов управления. Их виды, классификации, юридическое значение. Порядок их принятия, вступление в силу, действие и утрата силы. федеральные органы исполнительной власти, участвующие в создании правовых актов управления.

курсовая работа , добавлен 09.03.2010


Понятие и виды органов исполнительной власти. Порядок подготовки, опубликования и вступления в законную силу актов органов исполнительной власти. Анализ внутриорганизационной и внешней исполнительной власти. Правовые акты государственного управления.

3.1.4. Виды правовых актов управления

Цели, задачи и функции исполнительной власти практически ре­ализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным кри­териям.

Основной критерий их классификации - юридические свойства актов.

В соответствии с ним правовые акты управления подразделяют на нормативные и индивидуальные.

Нормативные акты непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. В них содержатся администра­тивно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитан­ных на длительное применение (исполнение) и не имеющих конкрет­ного, т.е. персонифицированного, адресата (например, нормы, содер­жащиеся в правилах дорожного движения, в санитарно-гигиенических правилах и т.п., распространяются на всех, кто так или иначе совер­шает определенные действия в названных областях).

Нормативные акты управления являются наиболее емким выра­жением процесса реализации исполнительной власти. Это - юриди­ческие акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты. Их подзаконность - свидетельство вторичности такого нормотворчества. Тем не менее роль управлен­ческих нормативных актов существенна, что находит свое выражение в их содержании. Такого рода правовыми актами:

а) конкретизируются нормы высшей юридической силы, т.е. со­держащиеся в законодательных актах. Например, на основании Зако­на о Правительстве Российской Федерации последним был утвержден регламент заседаний Правительства, конкретизирующий и детализи­рующий общие нормы, содержащиеся в названном Законе;

б) определяются типовые правила поведения в сфере государст­венного управления. Например, таможенные правила, правила прива­тизации государственных и муниципальных предприятий и т.п.;

в) проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы. Например, программы приватизации, демонополизации и т.п.;

г) определяется организационно-правовой статус звеньев испол­нительного аппарата, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству Российской Федерации (аналогичные акты при­нимаются на нижестоящих уровнях государственной организации России). Например, положения о министерствах, государственных ко­митетах и федеральных службах Российской Федерации;

д) обеспечивается механизм реализации конституционного стату­са граждан и общественных объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий, об образовании и т.п.);

е) устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возла­гаются специальные обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления. Например, о чрезвычайном положении, о въезде и выезде из страны и т.п.;

ж) формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих отношений. Например, о взаимоотно­шениях исполнительных органов различных субъектов федерации и т.п.;

з) осуществляется охрана установленного в сфере государствен­ного управления порядка отношений. Например, о судебном обжало­вании неправомерных действий исполнительных органов (должностных лиц) и т.п.

Нормативные акты управления являются одним из источников российского административного права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения конкретных админист­ративно-правовых отношений, но сами их не создают.

Таким образом, нормативными актами решаются наиболее важ­ные, принципиальные управленческие проблемы. Это их качество, например, ярко выражено в Законе о Правительстве Российской Фе­дерации, в ст. 30 которого решениям, имеющим нормативный харак­тер или наиболее важное значение, отводится приоритетное значение по сравнению с решениями по оперативным и другим текущим вопро­сам.

Полномочия исполнительных органов (должностных лиц) по из­данию нормативных административно-правовых актов определяются закрепленной за ними в официальном порядке компетенцией. В на­стоящее время, в связи с переносом центра тяжести работ по управле­нию в республики, регионы и на места, значительно расширены правоустановительные полномочия соответствующих органов исполни­тельной власти.

Нормативные акты могут иметь общефедеральное, республикан­ское, краевое, областное и т.п. значение, т.е. издаваться исполнитель­ными органами всех субъектов федерации и действовать в соответст­вующих границах. Вместе с тем нормативные акты могут издаваться исполнительными органами различного уровня, наделенными отрас­левой (ведомственной) или межотраслевой компетенцией. В специ­ально предусмотренных административно-правовыми нормами случа­ях нормативные акты отраслевого характера могут быть юридически-обязательными и за пределами данной отраслевой системы. Например, Правительством Российской Федерации установлено, что Министерство труда и социального развития по вопросам своей компе­тенции вправе принимать постановления, обязательные для испол­нения всеми министерствами, другими органами исполнительной власти, предприятиями и учреждениями независимо от их ведомст­венной подчиненности. Аналогичную юридическую силу имеют нор­мативные акты некоторых других исполнительных органов с межот­раслевой и отраслевой компетенцией.

Индивидуальные акты в отличие от нормативных носят ярко вы­раженный правоисполнительный (правоприменительный) характер. По своему юридическому содержанию это - распорядительные пра­вовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкрет­ные юридически-властные волеизъявления соответствующих субъек­тов исполнительной власти. Конкретность таких волеизъявлений (предписаний) проявляется в том, что, во-первых, с их помощью ре­шаются индивидуальные административные дела или вопросы, воз­никающие в сфере государственного управления; во-вторых, они пер­сонифицированы, т.е. их адресатом является определенное лицо (ли­ца); в-третьих, они являются юридическими фактами, вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений. В качестве наиболее показательного примера индивидуального адми­нистративно-правового акта может служить приказ о назначении того или иного лица на ту или иную должность в аппарате управления, постановление полномочного органа (должностного лица) о нало­жении на виновного в совершении административного правонару­шения административного взыскания.

Индивидуальные акты наиболее распространены в практике госу­дарственно-управленческой деятельности, так как они в наибольшей степени отвечают ее исполнительному назначению и являются важ­нейшим средством оперативного решения текущих вопросов управле­ния. Кроме того, именно индивидуальные акты обеспечивают реали­зацию юрисдикционной (правоохранительной) функции админист­ративного права и исполнительной власти.

Индивидуальные акты всегда являются актами применения адми­нистративно-правовых норм. Но этим их служебная роль не исчерпы­вается. Они используются также и для реализации норм ряда других отраслей российского права (например, финансового, земельного, тру­дового и т.п.). Тем не менее главным требованием, предъявляемымк их изданию, является их соответствие нормативным админист­ративно-правовым актам. В противном случае они не могут быть признаны действительными. Например, индивидуальные акты, изда­ваемые по конкретным вопросам государственно-служебных отно­шений, должны основываться на нормах, содержащихся в федераль­ном законе «Об основах государственной службы Российской Феде­рации».*

_________________________

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990.

Иногда по юридическим последствиям издание индивидуальных правовых актов связывают с установлением обязанностей, запретов, разрешений и дозволений. Тем самым создается впечатление, что юридическое содержание нормативных актов свободно от них, что не соответствует действительности. В нормативных актах, прежде всего формулируются административно-правовые дозволения, предписания и запреты, а также условияих использования, в то время как в индивидуальных актах они непосредственно применяются к конкрет­ным лицам.

Правовые акты управления могут классифицироваться и по другим основаниям (критериям). Об их масштабности, т.е. террито­риальной распространенности уже говорилось. Иногда в одном адми­нистративно-правовом акте могут сочетаться черты нормативности и индивидуальности, т.е. нормы «переплетаются» с предписаниями индивидуального характера. Например, принимается решение о пре­образовании действующего исполнительного органа или об образова­нии нового, причем одновременно в этом решении (акте) фиксируется в нормативном порядке его организационно-правовой статус, а также конкретное лицо назначается его руководителем. Такого рода акты называются смешанными, причем иногда их выделяют в самостоя­тельный вид правовых актов наряду с нормативными и индивидуаль­ными. Для этого однако достаточных оснований не имеется. Поскольку индивидуальные предписания в подобных случаях «сопровождают» нормативные, постольку для определения юридической природы акта необходимо ориентироваться на его преобладающее качество, а имен­но - на нормативность.

Помимо нормативных и индивидуальных иногда упоминаются общие акты, содержащие общие кратковременные предписания (на­пример, о переносе выходного дня) либо общие требования (на­пример, экономить ресурсы). Однако перенос выходного дня - типич­ный пример индивидуального управленческого решения, а призыв к экономии ресурсов - вообще не имеет юридического значения.

Интерес представляет классификация административно-право­вых актов по их наименованию. Каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты определенного наименования, уста­новленного либо конституционными и законодательными нормами, либо подзаконными нормами административного права. Последние, как правило, содержатся в положениях о соответствующих органах (например, в положениях о министерствах).

Прежде всего правовые акты по вопросам организации испол­нительной власти издает Президент Российской Федерации. Напри­мер, он назначает на должность и освобождает от должности замести­телей Председателя Правительства, федеральных министров, форми­рует Администрацию Президента, назначает и освобождает своих полномочных представителей, высшее командование Вооруженных Сил и т.п. (ст. 83 Конституции Российской Федерации). Эти его действия оформляются указами, а по некоторым вопросам - распоря­жениями (ст. 90 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом о Правительстве последнее на основании и во исполнение Конститу­ции, федеральных законов, нормативных указов Президента издает постановления и распоряжения (ст. 115 Конституции Российской Федерации; ст. 30 Закона), причем подчеркивается, что постановления носят нормативный характер, а распоряжения - индивидуальный.

Руководители федеральных органов исполнительной власти (министерств и т.д.) издают приказы, инструкции, постановления, распоряжения и дают указания. Единообразного решения этого воп­роса нет. На практике некоторые исполнительные органы (например, налоговые) часто свои властные волеизъявления облекают в форму служебных писем и даже телеграмм, что свидетельствует о недобросо­вестном отношении с их стороны к установленным вариантам право­вых актов управления.

Как правило, ведомственные акты имеют обязательную силу для всех подразделений соответствующей системы. Иногда такого рода правовые акты обязательны для физических и юридических лиц не­зависимо от ведомственной подчиненности и форм собственности.*

____________________________

* См. например. Положение о Министерстве путей сообщения Российской Федерации. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1996.№31.Ст 3746.

Аналогичны наименования административно-правовых актов, издаваемых центральными органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации (см. ст. 120 Конституции Республики Татарстан).

Главы администрации краев, областей, городов федерального зна­чения, автономных областей и округов издают постановления и рас­поряжения (см. ст. 46 Устава Свердловской области).

Следует отметить, что несмотря на то, что местное самоуправ­ление не является элементом реализации государственной власти, Фе­деральный закон «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации»* содержит норму, в которой го­ворится о правовых актах осуществляющих его функции органов и должностных лиц. Наименование их определяется уставом муници­пального образования. Поскольку эти органы и лица не являются представителями государства, налицо делегация юридически-власт­ных функций негосударственным формированиям.

_____________________

* См.: Собрание законодательства Российской федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

В зависимости от способа охраны правовых актов управления от нарушений (например, неисполнение, недобросовестное исполнение и т.п.) можно выделить акты, охраняемые мерами дисциплинарной либо административной ответственности. К числу первых относятся правовые акты, адресуемые нижестоящим исполнительным органам, а также подчиненным управленческим работникам, на которых распро­страняется дисциплинарная власть руководителя. Ко второй группе относятся правовые акты, содержащие общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, действие которых распространяется на лиц и организации, независимо от их служебной или ведомственной подчиненности, т.е. на третьих лиц. Это - пра­вовые акты управления с административной санкцией. Перечень вопросов, по которым могут устанавливаться такого рода правила, определяется в настоящее время Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. В их числе, например, правила:

по стандартизации и качеству продукции; учета и статистики; без­опасности движения и пользования транспортными средствами;

воинского учета; пограничного режима; паспортной системы; ка­рантинные; таможенные и т.п.

Правовые акты управления с административной санкцией всегда нормативны. Право на их издание принадлежит Законодательному Собранию Российской Федерации, всем органам законодательной (представительной) власти, а также Правительству Российской Феде­рации, органам исполнительной власти субъектов федерации. В каче­стве примера общеобязательных правил могут служить утвержденные Правительством Российской Федерации 17 июля 1995 года «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистра­ционного учета по месту пребывания и по месту жительства в преде­лах Российской Федерации» (органами регистрационного учета явля­ются органы внутренних дел и местного самоуправления.*

________________

* Там же. 1995. № 30. Ст. 2939

В настоящее время не определен круг вопросов, по которым такие правовые акты могут издаваться соответствующими субъектами пред­ставительной или исполнительной власти, в результате чего на практике наблюдаются факты не основанного строго на действующем законодательстве их издания. Особенно это заметно на ведомственном и территориальном уровнях, где установление общеобязательных правил, охраняемых мерами административной ответственности, приобрело чрезвычайно широкий объем. Между тем, установление та­кого рода правил непосредственно затрагивает законные интересы прежде всего граждан, а также многих негосударственных форми­рований, еще не ставших на прочные «ноги». С учетом того, что каж­дое такое правило содержит в себе юридические запреты, не трудно понять, чтоими фактически во многом ограничивается админист­ративно-правовой статус указанных субъектов. Еще в 30-е годы поднимался вопрос о целесообразности ограничения сферы действия правовых актов с административной санкцией (тогда они назывались «обязательными постановлениями»). Однако и в наши дни такой воп­рос не утратил своей актуальности. Особенно на уровне города, района в последние годы отчетливо проявляется стремление к широкому использованию таких правовых форм в явном несоот­ветствии с действующим законодательством. Этому способствует не­достаточно четкое определение на указанном уровне компетенции органов представительной и исполнительной власти по установлению таких общеобязательных правил, которые охраняются администра­тивными санкциями (а они не так уж и незначительны). Очевидно, что в данной области правового регулирования требуется определен­ная реформация. Пока же все сводится к перманентным внесениям изменений и дополнений к Кодексу Российской Федерации об адми­нистративных правонарушениях, что явно недостаточно. Вследствие этого главы некоторых администраций, мэры городов, министерства и ведомства Российской Федерации и республик бесконтрольно уста­навливают немало правил, ограничивающих без должного правового обоснования законные интересы и права управляемых. Организаци­онные средства контроля и надзора за порядком введения в действие общеобязательных правил поведения в сфере государственного управ­ления не используются в надлежащем объеме. Тем не менее, правила общеобязательного характера объективно необходимы, а потому необ­ходима и их надежная правовая регламентация.

Обращает на себя внимание в связи с изложенным, что пред­ставительным органам системы местного самоуправления предостав­лено право устанавливать общеобязательные правила по всем вопро­сам их компетенции, т.е. их полномочия такого рода определены зна­чительно более четко по сравнению с аналогичными полномочиями, например, федеральных органов исполнительной власти.

Правовые акты управления (нормативные и индивидуальные) издаются исполнительными органами (должностными лицами) в соот­ветствии с закрепленной за ними компетенцией. В этом смысле такого рода акты индивидуализированы. Практика государственно-управ­ленческой деятельности не исключает возможности издания совмест­ных правовых актов двух (или более) органов или должностных лиц, Например, это - совместные приказы двух или нескольких федераль­ных или республиканских министерств, двух или нескольких глав краевой, областной администрации и т.п.

Например, Правительство Российской Федерации совместно с правительствами республик, входящих в состав российского государ­ства, определяет степень и порядок участия в выполнении федераль­ных программ заинтересованных сторон. По совместным предметам ведения и полномочиям, закрепленным в ст. 72 Конституции Россий­ской Федерации, открывается широкая возможность для принятия многих совместных решений органами исполнительной власти России и таких же органов субъектов федерации.

Важное значение имеет четкое определение компетенции органа исполнительной власти и должностного лица, его представляющего, по изданию правовых актов управления. Пока эта проблема решена с достаточной полнотой только применительно к Правительству Рос­сийской Федерации. В Законе о Правительстве России определено, что в неотложных случаях Председатель Правительства от имени пос­леднего вправе издавать по отдельным вопросам государственного уп­равления распоряжения, причем, с обязательной информацией об этом Правительства (ст. 26). Установлено также, что по поручению Председателя Правительства постановления Правительства могут подписываться его первым заместителем, а распоряжения также пер­вым заместителем, но без предварительного поручения.

В других случаях данный вопрос не решается столь четко, хотя он имеет принципиальное значение, ибо прямо связан с устранением возможности злоупотреблений со стороны отдельных должностных лиц. Особенно сложно решение такого вопроса применительно к тем уровням исполнительной власти, где наряду с индивидуальными пол­номочиями главы администрации (например, мэра Москвы) реализу­ются также полномочия коллегиальных исполнительных органов (например, мэрия и правительство Москвы). Здесь еще далеко не все урегулировано на должном правовом уровне.

Не всегда ясно соотношение коллегиального и единоличного варианта принятия управленческих правовых актов. Применительно к актам Правительства Российской Федерации соответствующие нор­мы установлены. В других же случаях - не всегда. Например, министерство действует на основе единоначалия, а его руководитель несет персональную ответственность за состояние порученной отрас­ли. Но в министерствах есть коллегии и советы, роль которых в при­нятии управленческих решений велика. Тем не менее ее четкого оформления в данном случае не имеется. Только в отношении госу­дарственных комитетов есть указание на то, что решения по межот­раслевым вопросам, имеющие «общенормативный» характер, прини­маются коллегиально.

Правовые акты государственного управления – это правовые управленческие действия, которые характеризуются тем, что они,

во-первых, исходят от государственных органов исполнительной власти (органов государственного управления), их структурных подразделений и служащих, которые заняты организационной управленческой деятельностью от имени и по поручению государства;

во-вторых, это государственно-волевые действия, которые порождают, т.е. волей действующего субъекта вызывают к жизни, новые правовые состояния, создают для других лиц новые (прекращают или изменяют старые) права и обязанности, исполнение которых гарантируется, обеспечивается и защищается всеми имеющимися в распоряжении государства силами и средствами, в т. ч. и возможностью применения мер государственного принуждения;

в-третьих, основания, условия и порядок осуществления правовых управленческих действий регулируются законом другими юридическими предписаниями, а сама эта правовая организационная деятельность органов исполнительной власти и их служащих имеет три разновидности: административное нормотворчество, административное распорядительство и административное исполнительство.

Административное нормотворчество как одна из правовых форм организационной юридической деятельности представляет собой принятие и издание различными звеньями государственного аппарата исполнительной власти нормативных правовых актов управления.

Нормативные правовые акты управления - это односторонние властные волевые действия аппарата исполнительной государственной власти, совершаемые в процессе и в результате выполнения управленческих функций и направленные на установление юридических норм - правил поведения, распространяющихся на неопределенно широкий круг субъектов и рассчитанных на многократное применение.

Административное распорядительство - другая правовая форма управленческих действий, включающая в себя принятие аппаратом исполнительной власти индивидуальных (ненормативных, административных) правовых актов управления, которые представляют собой односторонние властные волевые действия органов исполнительной власти, их структурных подразделений и должностных лиц, совершаемые ими в процессе выполнения управленческих функций и направленные на установление, изменение или прекращение конкретных правоотношений, указанных в самом этом акте субъектов.

Административные правовые акты управления рассчитаны на однократное применение и распространяются на строго определенный, в самом этом акте поименно указанный круг субъектов. Главное отличие индивидуальных (административных, ненормативных) актов управления от нормативных в том, что они не содержат правовых норм, не изменяют и не отменяют уже существующие нормы, а являются актами применения действующих норм права к конкретным фактам, событиям, случаям.

Административное исполнительство, или административно-исполнительские действия, как особая и специфическая форма управленческой деятельности – есть исполнение законов, а также нормативных и индивидуальных (ненормативных) актов управления путем совершения тех или иных юридически значимых административных действий, не являющихся индивидуальными правовыми актами управления.

Административно-исполнительские действия следует отличать, с одной стороны, от распорядительной деятельности в форме нормативных и административных правовых актов управления, а с другой - от технического исполнительства (прием и передача информации, размножение управленческой документации и т.д.). От административного нормотворчества и административного распорядительства они отличаются тем, что не направлены на организацию каких-то отношений, а служат одним из средств исполнения и реализации требований определенных нормативных и индивидуальных правовых актов управления.

Правовые акты управления имеют следующие характерные черты: подзаконность, правовой характер, авторитарность, императивность.

Подзаконность акта управления означает, что издаваемый акт не должен противоречить требованиям действующего законодательства и издается в пределах компетенции данного органа управления. Подзаконность акта управления в широком смысле понимается и как соответствие актов не только закону, но и актам Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и других органов исполнительной власти.

Правовой характер актов управления означает, что он может вызывать определенные юридические последствия. Эти последствия могут выражаться в установлении соответствующих правил поведения (норм) общего характера или затрагивать административно-правовые отношения, связанные с конкретными лицами.

Императивность акта управления означает обязательность его исполнения лицами и органами, на которые он распространяется, независимо от того, являются ли эти лица подчиненными органа, издавшего акт, или таковыми не являются.

Таким образом, правовой акт управления можно определить как основанное на законодательстве одностороннее юридически властное решение субъекта государственного управления, изданное в пределах его компетенции, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления либо направленное на возникновение, изменение или прекращение конкретных административно-правовых отношений.

Правовые акты управления следует отличать от служебных документов, которые не имеют правового характера (протоколов, актов, справок, докладов, рапортов и др.). Служебные документы не устанавливают и не изменяют конкретные правовые отношения. Однако служебные документы могут выступать основанием для издания правовых актов управления.

Правовые акты управления издаются, как правило, в письменной форме. Однако в отдельных случаях допускается и их устная форма, например, в военном управлении в случае отдания устных приказов и в ряде других случаев, определенных законодательством.

Правовые акты управления можно классифицировать по следующим критериям.

По юридическому содержанию правовые акты управления подразделяются на нормативные и индивидуальные.

Нормативными являются те акты управления, которые содержат в себе нормы права, регулируют общественные отношения в сфере государственного управления, рассчитаны на длительный срок действия и не имеют конкретного персонифицированного характера. В нормативных правовых актах управления находит свое выражение административное правотворчество. В них конкретизируются нормы законов и других актов высшей юридической силы и определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления. Этими актами закрепляется правовой статус органов исполнительной власти, определяется порядок совершения определенных действий и процедур государственно-управленческого характера, устанавливаются необходимые ограничения и запреты, а также регулируются другие вопросы в государственно-управленческой сфере. Нормативные правовые акты управления являются одним из важнейших источников административного права.

Индивидуальные акты управления не содержат в себе норм права. Они разрешают конкретные вопросы управления на основе законов и иных нормативных правовых актов, т.е. являются актами применения норм права к конкретным случаям. Эти акты вызывают юридические последствия в виде возникновения, изменения или прекращения конкретных административно-правовых отношений (например, Указ Президента Российской Федерации о присвоении воинского звания высшего офицера).

По органам, их издающим, правовые акты управления подразделяются на:

Указы и распоряжения Президента Российской Федерации по вопросам, касающимся государственного управления;

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

Постановления, приказы, распоряжения, положения, правила, инструкции, наставления федеральных органов исполнительной власти;

Постановления, приказы, распоряжения, положения, правила, инструкции, наставления органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

По территории действия правовые акты управления подразделяются на акты, действующие на всей территории Российской Федерации, территории субъекта Российской Федерации, межтерриториальные, охватывающие несколько субъектов Российской Федерации административно-территориальной единицы.

По характеру компетенции органов, их издающих, правовые акты управления делятся на акты общего, отраслевого и межотраслевого управления.

Акты общего управления издаются субъектами государственного управления общей компетенции – Правительством Российской Федерации, правительствами (администрациями) субъектов Российской Федерации.

Акты отраслевого управления регулируют общественные отношения и решают управленческие вопросы в определенной отрасли управления. Такие акты издаются субъектами государственного управления отраслевой компетенции (в частности министерствами) и обязательны для подчиненных им органов, организаций и должностных лиц, а также граждан, вступающих в общественные отношения в данной сфере государственного управления.

Акты межотраслевого управления издаются субъектами государственного управления межотраслевой компетенции (например, федеральными службами), которые решают вопросы, носящие межотраслевой характер. Эти акты обязательны для исполнения всеми органами исполнительной власти, организациями, должностными лицами, независимо от ведомственной подчиненности, а также гражданами.

Подготовка нормативных правовых актов.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Нормативные правовые акты проходят следующие стадии:

Стадия подготовки нормативных правовых актов.

Стадия правовой экспертизы соответствия этого акта законодательству Российской Федерации, а также антикоррупционная экспертиза акта;

Стадия государственной регистрации акта;

Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости - организации, привлекаемые к этой работе.

В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти.

Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.

По просьбе федеральных органов исполнительной власти и в соответствии с заключенными с ними договорами Министерство юстиции Российской Федерации может осуществлять правовую экспертизу проектов подготовленных ими нормативных правовых актов.

Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий – установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).

4. Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Государственная регистрация нормативные правовые акты осуществляется не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в Министерство юстиции Российской Федерации в 6 экземплярах (подлинник и 5 копий, одна из которых может быть представлена на магнитном носителе).

Нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, представляются в 2 экземплярах (подлинник и 1 копия).

Представление на государственную регистрацию нормативного правового акта, изданного совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, возлагается на орган, который указан первым в числе подписавших (утвердивших) акт.

К нормативному правовому акту прилагается справка, содержащая:

основания издания нормативного правового акта;

сведения о всех действующих нормативных правовых актах по данному вопросу и информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом;

сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими государственными органами;

сведения о проведении независимой антикоррупционной экспертизы с приложением копий заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

Представленный на государственную регистрацию нормативный правовой акт должен быть подписан (утвержден) руководителем федерального органа исполнительной власти, а прилагаемая к нормативному правовому акту справка должна быть подписана руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, издающего указанный акт.

На обороте каждого листа оригинала нормативного правового акта проставляется виза руководителя юридической службы федерального органа исполнительной власти.

Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Министерством юстиции Российской Федерации в "Российскую газету", в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации, в научно-технический центр правовой информации "Система" и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.