ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВЕРХОТИНА
Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дополнены положениями, согласно которым законами субъекта Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ.
Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. Такие законы субъекта РФ вступают в силу с начала очередного финансового года.
Аналогичные нормы введены Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ в Земельный кодекс РФ (ст. 10.1), Градостроительный кодекс РФ (ст. 8.2) и некоторые другие федеральные законы.
С учетом указанных положений законодательным собранием Приморского края принят Закон Приморского края от 18 ноября 2014 г. N 497-КЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края". Закон вступил в силу с 1 января 2015 г., за исключением отдельных положений, вступивших в силу с 1 марта 2015 г. Полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований Приморского края перераспределены на срок полномочий законодательного собрания Приморского края пятого созыва.
Законом перераспределены полномочия между органами местного самоуправления Владивостокского городского округа, Артемовского городского округа, Шкотовского муниципального района и поселений, входящих в его состав, Надеждинского муниципального района и поселений, входящих в его состав, и органами государственной власти Приморского края в сфере градостроительной, рекламной деятельности, земельных отношений, благоустройства.
Указанное перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Приморского края направлено на формирование единой политики управления, развитие транспортной, инженерной и социальной инфраструктур, создание и развитие Владивостокской агломерации.
Вместе с тем реализация этого Закона вскрыла некоторые проблемы, требующие дополнительного нормативного регулирования на федеральном уровне.
Так, в настоящее время не урегулирован вопрос об отмене муниципальных правовых актов и о внесении изменений в ранее принятые акты органов местного самоуправления по вопросам переданных полномочий.
В соответствии с ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Федерации, - уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта Федерации).
Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" внесение изменений или отмена правовых актов органов местного самоуправления актами органов государственной власти субъектов Федерации также не предусмотрены.
В соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.
Однако в результате перераспределения полномочий органы местного самоуправления утрачивают возможность принимать решения по вопросам, отнесенным к компетенции органов государственной власти субъекта Федерации, а возможность отмены либо внесения изменений в акты органов местного самоуправления актами органов государственной власти, в том числе на основании протестов прокурора, законом не предусмотрена.
Представляется, что в сложившейся ситуации оспаривание ненормативных и нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам перераспределения полномочий возможно исключительно в судебном порядке.
Кроме того, Законом Приморского края "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края" в числе перераспределенных полномочий предусмотрены подготовка и утверждение генеральных планов городских округов, городских и сельских поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, правил землепользования и застройки, внесение изменений в такие документы.
Таким образом, вследствие передачи указанных полномочий ни органы местного самоуправления муниципальных образований, вошедших во Владивостокскую агломерацию, ни органы исполнительной власти края в настоящее время не смогут внести изменения в уже принятые документы территориального планирования и градостроительного зонирования, документы по планировке территории указанных муниципальных образований (органы местного самоуправления - в связи с отсутствием в настоящее время таких полномочий, органы исполнительной власти края - в связи с отсутствием полномочий по изменению и отмене муниципальных правовых актов).
Это при том, что Владивостокская агломерация развивается динамично и требует внесения изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования, в документы по планировке территории относительно объектов регионального и муниципального значения, планируемых к размещению на территории агломерации.
Выходом из этой ситуации может быть принятие органами исполнительной власти края новых документов территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке территории указанных муниципальных образований (с учетом планируемого развития Владивостокской агломерации).
В свою очередь, в силу статьи 3 Закона реализация указанных полномочий осуществляется ориентировочно по декабрь 2016 года (законодательное собрание Приморского края пятого созыва сформировано в декабре 2011 года, полномочия установлены на 5 лет).
Однако с января 2017 года (ориентировочный срок начала работы законодательного собрания 6-го созыва) ни органы местного самоуправления указанных образований, ни органы исполнительной власти края не смогут внести изменения в документы территориального планирования, градостроительного зонирования, документацию по планировке территории указанных муниципальных образований, принятые органами исполнительной власти края (органы местного самоуправления - в связи с отсутствием полномочий по изменению и отмене региональных правовых актов, органы исполнительной власти края - в связи с отсутствием к тому времени таковых полномочий).
Указанные обстоятельства могут впоследствии привести к приостановлению развития Владивостокской агломерации в связи с невозможностью внесения изменений в документы территориального планирования, градостроительного зонирования, документацию по планировке территории указанных муниципальных образований (для сведения: для принятия новых документов требуется осуществление закупки, заключение государственного контракта, согласование документов с заинтересованными органами, проведение публичных слушаний - процесс длительный и трудоемкий).
Вопросы правопреемства возникают также при рассмотрении судебных споров и исполнении судебных решений.
Так, в случае, когда незаконное решение принималось органом местного самоуправления, но на момент рассмотрения дела полномочия по принятию такого решения переданы государственному органу субъекта Федерации, с учетом положений ст. 46 АПК, допускающей процессуальное соучастие, в судебном заседании необходимо привлекать в качестве соответчика орган государственной власти субъекта РФ с целью соблюдения принципа исполнимости судебного акта и восстановления нарушенных прав заявителя.
Такой процессуальный статус позволит органу государственной власти как уполномоченному органу возражать и по существу заявленных требований, а также обжаловать судебные акты в случае несогласия с ними.
При этом по причине отсутствия у органа местного самоуправления соответствующих полномочий обязанность по устранению нарушенных прав заявителя путем принятия соответствующего решения подлежит возложению на уполномоченный орган исполнительной власти края.
Однако не ясно, обязанностью какого органа (органа государственной власти или органа местного самоуправления) является исполнение судебных актов о возложении обязанности на орган местного самоуправления по восстановлению нарушенного права заинтересованного лица путем принятия решения по вопросу, отнесенному в результате перераспределения полномочий к компетенции органа исполнительной власти субъекта Федерации.
Как указывалось ранее, правопреемство в вопросах реализации перераспределенных полномочий законодательством прямо не предусмотрено. В связи с этим, если судебными решениями не установлено иное, после перераспределения полномочий ни органы местного самоуправления, ни органы исполнительной власти края не уполномочены исполнять решения, не исполненные до перераспределения полномочий.
Возможным вариантом выхода из этой ситуации может быть прекращение исполнительного производства в связи с утратой возможности исполнения исполнительного документа, обязывающего должника совершить определенные действия, на основании п. 2 ч. 1 ст. 43 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве".
Согласно правовой позиции, выраженной в судебных актах, в том числе Высшего Арбитражного Суда РФ по делу N А56-7699/2012, прекращение у органа исполнительной власти полномочий по принятию решения о включении земельного участка в границы населенных пунктов или об отказе во включении участка в границы населенных пунктов влечет невозможность исполнения требований, указанных в исполнительном листе по состоявшемуся делу.
Принимая во внимание названные обстоятельства, суды, сославшись на п. 2 ч. 1 ст. 43 Федерального закона "Об исполнительном производстве", указали, что исполнительное производство прекращается в случае невозможности исполнить решение суда в силу объективно существующих обстоятельств, за которые должник не несет ответственности. При этом суды исходили из того, что требования исполнительного документа в этом случае могут быть исполнены исключительно самим должником.
Вместе с тем применительно к рассматриваемой проблеме наиболее отвечающей принципам восстановления нарушенных прав заявителей и исполнимости судебных актов представляется правовая позиция, выраженная в Постановлении Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа по делу N А43-27284/2005.
В рассматриваемом деле орган местного самоуправления обратился в суд с заявлением о замене его как должника в исполнительном производстве на орган государственной власти субъекта Федерации в связи с тем, что полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории субъекта после вынесения судом решения возложены на орган государственной власти.
Удовлетворяя заявление, суд со ссылкой на ст. 48 АПК пришел к выводу о возможности процессуального правопреемства не только при замене стороны в гражданско-правовом обязательстве (в договоре аренды), но и в иных правоотношениях, в том числе и по заключению договора аренды земельного участка.
Кроме того, в силу положений ст. 16 АПК исполнение либо неисполнение состоявшегося судебного акта не может быть поставлено в зависимость от передачи полномочий от одного органа исполнительной власти к другому.
При указанных обстоятельствах выходом из сложившейся ситуации будет процессуальное правопреемство на стадии исполнительного производства.
Для устранения правовой неопределенности в вопросах правопреемства органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Федерации при реализации перераспределенных полномочий представляется целесообразным внесение изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Одним из концептуальных моментов Федерального закона № 131-ФЗ является отнесение регулирования компетенции местного самоуправления к предметам федерального ведения. Изменения, внесенные в этот Закон Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ, придали разграничению полномочий по определению компетенции местного самоуправления более гибкий характер на основе усиления федеративных начал правового регулирования в этой сфере. В Федеральный закон № 131-ФЗ (ч. 1.2 ст. 17), равно как в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ч. 6.1 ст. 26.3), введен новый институт перераспределения законами субъектов РФ полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Смысл этой новеллы в том, чтобы обеспечить дифференцированное правовое регулирование компетенции муниципальных образований разного вида с учетом региональных условий и особенностей путем передачи на уровень субъекта РФ (в порядке перераспределения) полномочий по вопросам местного значения, исполнение которых посредством местного самоуправления сталкивается в конкретных условиях с объективными затруднениями, не позволяющими добиться желаемого социального результата, и которые могут быть более эффективно реализованы с помощью региональной государственной власти.
Сама по себе возможность перераспределения полномочий между региональными и муниципальными органами власти путем переноса отдельных полномочий органов местного самоуправления на уровень субъекта РФ не расходится с конституционными требованиями, предъявляемыми к правовому регулированию компетенции местного самоуправления, которые, однако, определяют правомерный режим ее реализации. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П пришел к выводу о том, что передача органами местного самоуправления своих полномочий на основе договора органам государственной власти противоречит Конституции РФ, поскольку: во-первых, ведет к ограничению прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения, что составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления, которая не может быть изменена законодателем; во-вторых, передача муниципальных полномочий органам государственной власти как ведущая к ограничению прав местного самоуправления непосредственно влияет на нормативное содержание и полноту прав граждан на осуществление местного самоуправления, что связано в конечном счете с регулированием прав и свобод человека и гражданина и, таким образом, относится к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ), а не субъектов РФ. Тем самым Конституционный Суд РФ не отверг как таковую передачу полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов РФ, но установил, что она допустима только в соответствии с федеральным законом и лишь в отношении полномочий органов местного самоуправления по вопросам, которые не отнесены к их компетенции непосредственно Конституцией РФ. Действующее правовое регулирование перераспределения полномочий между региональными и муниципальными органами власти учитывает эти подходы Конституционного Суда РФ, поскольку исходит из федеральной законодательной основы этого института и не допускает отнесения к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а именно они характеризуют функционально-правовое содержание конституционного статуса местного самоуправления (ч. 1 ст. 130,
ч. 1 ст. 132 Конституции РФ), а также полномочий по принятию (изменению) устава муниципального образования, установлению официальных символов муниципального образования, учреждению печатного средства массовой информации, осуществлению международных и внешнеэкономических связей, и кроме того полномочий, находящихся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Вместе с тем вновь введенный институт перераспределения полномочий требует взвешенных, в том числе критических, оценок, имея в виду как связанные с его реализацией потенциальные риски для устойчивого функционирования местного самоуправления, так и существующие (и весьма значительные) резервы для дальнейшего совершенствования механизма разграничения полномочий между уровнями публичной власти на основе последовательной приверженности федеративным началам российской государственности.
Прежде всего вызывает сомнения сам используемый федеральным законодателем для целей урегулирования соответствующих отношений термин «перераспределение полномочий», который в буквальном значении охватывает любые направления движения полномочий: как от муниципальных к региональным, так и от региональных к муниципальным органам власти. Однако в силу ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным в соответствии с данным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Перераспределение законом субъекта РФ полномочий путем закрепления за органами местного самоуправления полномочий органов государственной власти субъекта РФ означало бы отступление от установленного Федеральным законом № 131-ФЗ порядка делегирования на местный уровень государственных полномочий и, соответственно, нарушение конституционных прав местных самоуправления. Поэтому перераспределяться, т.е. изменять субъектную принадлежность, на основании закона субъекта РФ могут лишь полномочия органов местного самоуправления, но не полномочия региональных органов государственной власти.
Также обращает на себя внимание, что применение вновь введенной правовой конструкции перераспределения полномочий, позволяющей субъектам РФ принимать к исполнению публичные задачи, возложенные на местное самоуправление, не обусловлено соблюдением установленных на уровне федерального закона каких-либо критериев, на основании которых подлежат решению вопросы о необходимости перераспределения полномочий, равно как об окончании такого перераспределения, т.е. отнесения полномочия вновь к компетенции органов местного самоуправления. При этом не исключается перераспределение различных полномочий в отношении муниципальных образований одного вида или единообразное перераспределение полномочий в отношении муниципальных образований разного вида либо перераспределение полномочий применительно к конкретным муниципальным образованиям в индивидуальном порядке или списком. Оговаривая лишь, что перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий регионального парламента, начинается с очередным финансовым годом и не может касаться конституционных полномочий местного самоуправления, федеральный законодатель оставляет без ответа, в частности, важные вопросы о том: каков предельно допустимый объем производимого перераспределения полномочий в соотношении с вопросами местного значения, и могут ли быть отнесены на уровень субъекта РФ полномочия по тому или иному вопросу местного значения в полном объеме; предполагает ли перераспределение полномочий одновременно перераспределение публичной собственности, обеспечивающей их реализацию, и в каком порядке собственность должна разграничиваться, если это необходимо, а также обязаны ли соответствующие муниципальные образования участвовать в финансовом обеспечении перераспределенных полномочий; распространяется ли на перераспределенные полномочия механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
В Федеральном законе № 131-ФЗ отсутствует определенность в отношении того, является ли обязательным условием перераспределения законом субъекта РФ полномочий, разграниченных на федеральном уровне, наличие специального указания о возможности такого перераспределения в соответствующем отраслевом федеральном законе. С одной стороны, Федеральный закон
№ 131-ФЗ имеет коллизионный приоритет при применении в соотношении с другими федеральными законами в сфере местного самоуправления, а его норма ч. 1.2 ст. 17 содержит общее уполномочие субъектов РФ на осуществление перераспределения полномочий. С другой стороны, в Федеральном законе от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ законодатель счел необходимым перечислить конкретные отраслевые федеральные законы, содержащие полномочия органов местного самоуправления, в отношении которых возможно произвести перераспределение, и это является отражением уже иного подхода, предполагающего, что отсутствие такого рода специального указания в отраслевом федеральном законе перераспределение соответствующих полномочий исключает. Представляется, что трактовка института перераспределения полномочий, поскольку его применение сопряжено с ограничением прав местного самоуправления, не должна носить распространительный (расширительный) характер, а требует узкого подхода. Субъекты РФ не вправе ограничивать осуществление местного самоуправления, в том числе путем сужения его предметно-функциональной сферы деятельности, при отсутствии прямо предусмотренных федеральным законом основании. Общее дозволение субъектам РФ осуществлять перераспределение полномочий, разграниченных федеральным законом, ставит под сомнение принцип верховенства федерального закона как акта, конкретизирующего конституционное разграничение полномочий между уровнями публичной власти. Что касается приоритета Федерального закона № 131-ФЗ, то он не может толковаться в смысле его распространения на все сферы отношений, в которых участвуют муниципальные органы власти.
Очевидно, обозначенные вопросы требуют дополнительного законодательного урегулирования в целях обеспечения необходимых гарантий компетенционной определенности местного самоуправления, его юридической безопасности. При этом в данном случае должны учитываться как имеющие общий методологический характер правовые позиции Конституционного Суда РФ, выработанные в Постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П применительно к проведению конституционно обоснованной дифференциации муниципальных образований для целей законодательного регулирования субъектами РФ вопросов, относящихся к их правовому статусу, так и правовые позиции Конституционного Суда РФ о недопустимости решения вопросов перераспределения публичной собственности в связи с разграничением полномочий в одностороннем порядке, без волеизъявления соответствующего муниципального образования (определения от 4 декабря 2007 г. № 828-О-П и от 5 марта 2009 г. № 401-0-0). Именно на федеральном законодателе лежит основная конституционная обязанность по формированию в виде общих принципов необходимых и достаточных правовых гарантий местного самоуправления, в том числе в компетенционной сфере. Вместе с тем представляется оправданным принятие субъектами РФ в виде опережающего регулирования специальных законодательных актов, направленных на регламентацию порядка перераспределения полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. Особое внимание законодателями и федеральными, и субъектов РФ должно уделяться разработке процедурных механизмов, направленных на обеспечение взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ с органами местного самоуправления при решении вопросов перераспределения полномочий, а также формированию гарантий выявления и учета тем или иным способом мнения муниципальных образований по соответствующим вопросам.
Совершенствование механизма перераспределения полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления не снимает других вопросов, связанных с развитием компетенционной основы местного самоуправления, включая и формирование общей нормативной модели разграничения вопросов местного значения, с одной стороны, и вопросов государственного значения, с другой, в том числе с учетом возможностей их пересечения в сферах своего рода совместного «муниципально-государственного» ведения; и обеспечение субъектам Российской Федерации возможностей по осуществлению нормативно-правовой конкретизации, уточнению содержания полномочий, возложенных на органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законом.
24 июля 2014 г. Московская областная дума приняла закон "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области".
Смысл этого закона сводится к следующему - значительная часть полномочий органов местного самоуправления (муниципальных властей) переходит к правительству Московской области. Угадайте, в какой сфере принятие решений делегировано с районного уровня на областной? Правильно, в сфере градостроительства и выделения земельных участков - самого прибыльного бизнеса в Подмосковье.
Теперь областные власти будут осуществлять полномочия по:
Подготовке и утверждению генерального плана и правил землепользования и застройки;
Подготовке и утверждению документации по планировке территории (проектов планировки территории, проектов межевания территории, градостроительных планов земельных участков);
Принятию решений о развитии застроенных территорий;
Выдаче разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию;
Принятию решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства;
Принятию решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования;
Установлению надбавок к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса, указанных в пункте 7 части 2 статьи 5 Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»;
Переводу земель, находящихся в частной собственности, из одной категории в другую (для сельских поселений);
Все эти вопросы относятся к вопросам местного значения, т. е. тем, которые по определению должны решаться на местном уровне и составлять основу местного самоуправления с учетом мнения граждан. Данный закон выглядит как узурпация полномочий высшим уровнем власти для перераспределения денежных потоков от застройки.
Примеры волюнтаристского вмешательства областных властей известны и ранее - например, трехкратное отклонение одобренного жителями Генерального плана городского округа Химки и возвращение его на доработку с ухудшением каждого следующего варианта генплана по сравнению с предыдущим. По закону прошедший публичные слушания генплан и ПЗЗ (правила землепользования и застройки) глава г. Химки обязан либо утвердить, либо отправить на доработку, но Олег Шахов не сделал этого, хотя после публичных слушаний прошел целый год. Зато Градсовет Московской области многократно "заворачивал" генплан, в отсутствие которого противостояние населения с застройщиками достигло высочайшего накала.
Теперь, с появлением этого закона, действия областных властей просто обретут подобие "правовой формы".
Большинством активной общественности Подмосковья закон воспринят как "вырывание куска более сильным хищником у более слабого". Однако встречается мнение, что "наконец-то отберут полномочия у зарвавшейся местной власти". Это вполне объяснимо противостоянием жителей с местными властями, давно превратившимися в обслугу вышестоящих звеньев коррумпированной вертикали.
Но с принятием закона противостояние переместится на другой уровень, уже с областными властями, а это потребует от жителей гораздо больших ресурсов и сведет на нет и без того малую степень влияния граждан на принятие решений по застройке территорий.
Вместе с другим законопроектом, поправками в Земельный кодекс об изъятии земель под объекты социальной инфраструктуры, это может создать ситуацию конвейерного отъема остатков земли у собственников и последующей застройки.
Если среди читателей есть грамотные юристы, то призываю их проанализировать данный законопроект на соответствие Конституции и федеральному законодательству.
Проблема определения компетенции различных уровней власти в государстве заключается в правильной оценке возможностей соответствующих властных структур эффективно решать те или иные вопросы, отнесенные к их ведению, а также в адекватном отражении предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в нормативных правовых актах.
Отсутствие четкого разграничения вопросов местного значения между различными уровнями местного самоуправления препятствует эффективной управленческой деятельности на уровне муниципальных районов и поселений. Наличие дублирующих вопросов местного значения порождает сложности при разграничении объектов собственности между муниципальными образованиями.
2015 год ознаменован тем, что 27 мая 2014 года вступили в силу изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ №131-ФЗ), и с 1 января т.г. в ведении сельских поселений оставлено только тринадцать вопросов местного значения из тридцати девяти (ФЗ № 136-ФЗ) .
В соответствии с ч. 3 ст. 14 ФЗ №131-ФЗ к вопросам местного значения сельского поселения отнесены следующие вопросы:
Из полномочий сельских поселений исключены такие важнейшие полномочия как:
Согласно ч. 4 ст. 14 ФЗ № 131-ФЗ вопросы местного значения, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.
Ч. 3 ст. 14 ФЗ № 131-ФЗ предусмотрено, что законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных ч. 1 ст. 14 ФЗ № 131-ФЗ вопросов местного значения городских поселений.
В соответствии с ч. 4 ст. 15 ФЗ № 131-Ф3 органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Указанные соглашения должны содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных в настоящей части межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений. Порядок заключения соглашений определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Для осуществления переданных в соответствии с указанными соглашениями полномочий органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования.
Таким образом, осуществлять отдельные полномочия органы местного самоуправления сельских поселений смогут только при наличии заключенных соглашений с органами муниципального района и бюджетного финансирования на осуществление переданных полномочий.
Перераспределение полномочий неизбежно влечет решение кадрового вопроса, поскольку полномочия, реализуемые работниками сельских поселений, переходят муниципальным служащим муниципальных районов. В соответствии с ФЗ № 131-ФЗ определение численности работников органов местного самоуправления относится к исключительной компетенции самих органов местного самоуправления. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (ч. 8 ст. 37 ФЗ № 131-ФЗ). Штатное расписание органа местного самоуправления составляется и утверждается ими самостоятельно (ч. 3 ст. 6 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 25-ФЗ) . К компетенции субъектов Российской Федерации отнесено лишь утверждение реестра должностей муниципальной службы (перечня наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций), соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, установление типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, определение классных чинов муниципальной службы и порядка их присвоения (ст. 6,7, ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 9.1 ФЗ № 25-ФЗ). Таким образом, решение вопроса о сокращении штатной численности работников местной администрации сельских поселений относится к ведению самих сельских поселений и напрямую не вытекает из Федерального закона № 136-ФЗ.
Таким образом, перераспределение полномочий между сельскими поселениями и муниципальными районами на основе соглашений представляется наиболее приемлемым, так как учитываются интересы муниципального района и сельского поселения, особенности территории, а также возможности конкретного муниципального района и сельского поселения. Это позволит выбрать наиболее эффективный и рациональный способ исполнения полномочий.
ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
от 28 ноября 2015 г. № 1283
МОСКВА
Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации
Правительство Российской Федерации п о с т а н о в л я е т :
Утвердить прилагаемые изменения, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации.
Признать утратившими силу акты Правительства Российской Федерации по перечню согласно приложению.
Министерству транспорта Российской Федерации, Министерству промышленности и торговли Российской Федерации и Федеральному агентству воздушного транспорта с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти представить предложения внесении изменений в нормативные правовые акты в связи с принятием настоящего постановления, включая предложения по изменению штатной численности и объема финансирования.
Председатель Правительства
Российской Федерации Д.Медведев
УТВЕРЖДЕНЫ постановлением Правительства Российской Федерации
И З М Е Н Е Н И Я, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации
1. В постановлении Правительства Российской Федерации от 27 марта 1998 г. № 360 "О федеральных правилах использования воздушного пространства и федеральных авиационных правилах" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 14, ст. 1593; 2000, № 17, ст. 1875; 2010, № 28, ст. 3705):
А) в абзаце втором пункта 1 слова "и Межгосударственному авиационному комитету" исключить;
Б) в Положении о подготовке федеральных правил использования воздушного пространства и федеральных авиационных правил, утвержденном указанным постановлением:
В пункте 2:
Подпункт "б" дополнить словами ", а также федеральных авиационных правил, устанавливающих требования к юридическим лицам, осуществляющим разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники";
Подпункт "г" признать утратившим силу;
Пункте 4 слова "и Межгосударственным авиационным комитетом, если в них содержатся положения, касающиеся деятельности этого Комитета" исключить;
Пункте 6:
Абзаце первом слова "и вводятся в действие" исключить;
Абзац четвертый дополнить словами ", а также устанавливающие требования к юридическим лицам, осуществляющим разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники";
Абзац шестой изложить в следующей редакции:
"Федеральные авиационные правила, устанавливающие требования к летной годности гражданских воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов и охране окружающей среды от воздействия деятельности в области авиации, утверждаются Министерством транспорта Российской Федерации по согласованию с Министерством промышленности и торговли Российской Федерации.";
В пункте 8 слова "и вводятся в действие" исключить.
2. В Положении о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395 "Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 32, ст. 3342; 2006, № 15, ст. 1612; № 52, ст. 5587; 2008, № 8, ст. 740; № 17, ст. 1883; № 22, ст. 2576; 2009, № 3, ст. 378; № 13, ст. 1558; № 18, ст. 2249; 2010, № 6, ст. 650, 652; № 11, ст. 1222; № 12, ст. 1348; № 13, ст. 1502; № 25, ст. 3172; 2011, № 26, ст. 3801; № 38, ст. 5389; № 46, ст. 6526; № 47, ст. 6660; № 48, ст. 6922; 2012, № 19, ст. 2439; № 44, ст. 6029; № 49, ст. 6881; 2013, № 5, ст. 388; № 12, ст. 1322; № 26, ст. 3343; № 45, ст. 5822; 2014, № 12, ст. 1286; № 18, ст. 2177; № 30, ст. 4311, 4325; № 37, ст. 4974; № 42, ст. 5736; № 43, ст. 5901, 5926; 2015, № 17, ст. 2571; № 20, ст. 2925; № 38, ст. 5300; № 47, ст. 6605):
А) подпункт 5.2.53 признать утратившим силу; б) в подпункте 5.2.538:
Абзац девятнадцатый после слов "юридических лиц" дополнить словами "(за исключением юридических лиц, осуществляющих разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники)";
Дополнить абзацами следующего содержания: "порядок обязательной сертификации:
Аэродромов, предназначенных для осуществления коммерческих воздушных перевозок на самолетах пассажировместимостью более чем 20 человек, а также аэродромов, открытых для выполнения международных полетов гражданских воздушных судов;
Светосигнального оборудования, устанавливаемого на сертифицированных аэродромах, предназначенных для взлета, посадки, руления и стоянки гражданских воздушных судов, а также радиотехнического оборудования и оборудования авиационной электросвязи, используемых для обслуживания воздушного движения;
Гражданских воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов и бортового авиационного оборудования гражданских воздушных судов, за исключением гражданских воздушных судов, которым сертификат летной годности выдается на основании сертификата типа, аттестата о годности к эксплуатации либо иного акта об утверждении типовой конструкции гражданского воздушного судна, выданного до 1 января 1967 г., или акта оценки конкретного воздушного судна на соответствие конкретного воздушного судна требованиям к летной годности гражданских воздушных судов и требованиям в области охраны окружающей среды от воздействия деятельности в области авиации;
Требования к летной годности гражданских воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов и требования в области охраны окружающей среды от воздействия деятельности в области авиации;
Требования к документации гражданского воздушного судна, указанной в пункте 1 статьи 371 Воздушного кодекса Российской Федерации;
Правила технического обслуживания и наземного обслуживания гражданских воздушных судов;
Форму сертификата летной годности, выдаваемого на воздушное судно, и порядок его оформления;";
В) подпункт 5.2.539 признать утратившим силу.
3. В Положении о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 396 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 32, ст. 3343; 2008, № 26, ст. 3063; 2009, № 51, ст. 6332; 2010, № 6, ст. 652; 2012, № 34, ст. 4750; 2013, № 26, ст. 3343; № 45, ст. 5822; 2014, № 35, ст. 4775; 2015, № 2, ст. 491; № 20, ст. 2925; № 38, ст. 5287):
А) подпункт 5.3.1 изложить в следующей редакции:
"5.3.1. обязательную сертификацию:
Аэродромов, предназначенных для осуществления коммерческих воздушных перевозок на самолетах пассажировместимостью более чем 20 человек, а также аэродромов, открытых для выполнения международных полетов гражданских воздушных судов (с выдачей соответствующего сертификата);
Гражданских воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов и бортового авиационного оборудования гражданских воздушных судов, за исключением гражданских воздушных судов, которым сертификат летной годности выдается на основании сертификата типа, аттестата о годности к эксплуатации либо иного акта об утверждении типовой конструкции гражданского воздушного судна, выданного до 1 января 1967 г., или акта оценки конкретного воздушного судна на соответствие конкретного воздушного судна требованиям к летной годности гражданских воздушных судов и требованиям в области охраны окружающей среды от воздействия деятельности в области авиации (с выдачей сертификата типа);
Светосигнального оборудования, устанавливаемого на сертифицированных аэродромах, предназначенных для взлета, посадки, руления и стоянки гражданских воздушных судов, а также радиотехнического оборудования и оборудования авиационной электросвязи, используемых для обслуживания воздушного движения (с выдачей соответствующего сертификата);";
Б) подпункт 5.4.28 дополнить словами ", в том числе сертификатов летной годности";
В) подпункт 5.4.55 после слов "юридических лиц" дополнить словами ", за исключением юридических лиц, осуществляющих разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники";
Г) дополнить подпунктами 5.4.56 и 5.4.57 следующего содержания: "5.4.56. выдачу документа, удостоверяющего изменение ранее утвержденной типовой конструкции гражданского воздушного судна, предусмотренного пунктом 41 статьи 37 Воздушного кодекса Российской Федерации;
5.4.57. государственный контроль за обеспечением соответствия требованиям к летной годности и к охране окружающей среды типовой конструкции гражданского воздушного судна, авиационного двигателя или воздушного винта либо изменения их типовых конструкций;".
4. Положение о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 438 "О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 24, ст. 2868; 2009, № 3, ст. 378; № 25, ст. 3065; 2010, № 6, ст. 649; № 9, ст. 960; 2011, № 43, ст. 6079; № 46, ст. 6523; № 47, ст. 6662; 2012, № 43, ст. 5886; 2013, № 23, ст. 2909; 2014, № 9, ст. 923; № 37, ст. 4961; 2015, № 14, ст. 2118; № 27, ст. 4080; № 40, ст. 5563; № 44, ст. 6136):
А) дополнить подпунктами 5.2.171 и 5.2.172 в следующей редакции:
"5.2.171. федеральные авиационные правила, устанавливающие требования к юридическим лицам, осуществляющим разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники;
5.2.172. форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие юридических лиц, осуществляющих разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники, требованиям федеральных авиационных правил;";
Б) дополнить подпунктом 5.8.21 следующего содержания:
"5.8.21. выдачу документа, подтверждающего соответствие юридических лиц, осуществляющих разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники, требованиям федеральных авиационных правил;".
ПРИЛОЖЕНИЕ к постановлению Правительства
П Е Р Е Ч Е Н Ь утративших силу актов Правительства Российской Федерации
1. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. № 367 "О совершенствовании системы сертификации и порядка расследования авиационных происшествий в гражданской авиации Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 1, ст. 22).
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 1995 г. № 316 "О внесении дополнения в постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. № 367 "О совершенствовании системы сертификации и порядка расследования авиационных происшествий в гражданской авиации Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, 16, ст. 1420).
Пункт 2 изменений и дополнений, которые вносятся в решения Правительства Российской Федерации по вопросам гражданской авиации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 1997 г. № 462 "О внесении изменений и дополнений в некоторые решения Правительства Российской Федерации по вопросам гражданской авиации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 17, ст. 2011).
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1997 г. № 1147 "О дополнении постановления Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. № 367" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 37, ст. 4304).
