Проблемы муниципального правотворчества и пути их решения
В.А.Щепачёв, председатель правовой секции Союза российских городов, член Совета по местному самоуправлению при Председателе ГД ФС РФ, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления, секретарь Совета (ас-социации) муниципальных образований Оренбургской области, кандидат юридических наук
В статье раскрываются особенности одного из видов правотворческой деятельности - муниципального правотворчества. Отмечая значимость муниципального правотворчества, автор указывает на существующие проблемы данного направления деятельности органов местного самоуправления, в частности на проблему повышения качества итогового муниципального правового акта, как «итогового продукта» муниципального правотворчества. В статье приводятся возможные варианты решения обозначенных проблем.
Муниципальное правотворчество одна из наиболее значимых сторон деятель-ности органов местного самоуправления. В условиях незавершившейся муниципальной реформы и постоянно меняющегося законодательства о местном самоуправлении увеличивается правотворческая нагрузка на органы местного самоуправления, возрастает значение качественной подготовки муниципальных правовых актов, а также соблюдения правотворческой техники при их подготовке.
Муниципальное правотворчество по своему смыслу является способом выражения воли населения муниципального образования в соответствующих нормах муни-ципальных правовых актов. Муниципальное правотворчество направлено на урегулирование вопросов деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем подготовки, принятия, изменения или отмены муниципальных правовых актов.
Качественное муниципальное правотворчество невозможно без выработанных практикой правил подготовки проектов муниципальных актов, наиболее важные из которых должны быть закреплены в регламентах органов местного самоуправления. Большое значение для правотворчества имеет квалифицированное обеспечение: научная экспертиза проектов правовых актов, прогностическое, аналитическое обеспечение правотворческой работы.
Проекты муниципальных правовых актов должны готовиться с целью обеспечения регламентации тех сторон экономической, политической и социальной сфер жизни муниципального образования, регулирование которых входит в пределы ведения вопросов местного значения.
Начальной стадией муниципального правотворчества является его планирование, которое может быть представлено текущими программами правотворческой
деятельности, разрабатываемыми сроком на один - два года, либо перспективными программами деятельности на весь срок полномочий представительного органа местного самоуправления.
Планирование правотворчества обусловлено следующими целями: во-первых, планируемые акты должны обеспечивать правовыми средствами преобразование основных сфер социально-экономической жизни муниципального образования, развитие демократических институтов, защиту прав населения муниципального образования. Во-вторых, планируемый акт должен соответствовать компетенции органа, должностного лица местного самоуправления, его издающего, отвечать потребностям развития муниципального образования.
Работа над проектом муниципального правового акта начинается с постановки вопроса о его необходимости. Урегулировать конкретное правоотношение в сфере осуществления местного самоуправления можно путем подготовки нового муници-пального правового акта, либо внесения изменений и (или) дополнений в дейст-вующие муниципальные правовые акты, а также путем принятия новой редакции действующего муниципального правового акта.
Особое значение на этом этапе имеет вопрос об установлении уровня правового регулирования, соответствующего значи-мости правоотношения которое необходи-мо урегулировать. Необходимо не только заранее чётко определиться, имеется ли действительная потребность в решении той или иной задачи на уровне соответствующего муниципального правового акта, но решить вопрос, как планируемый муниципальный правовой акт будет встроен в сложившуюся систему муниципальных правовых актов. Какие действующие правовые акты придется изменить или дополнить, какие акты отменить, а какие разработать и принять в связи с новым регулированием правоотношения.
Невозможно эффективно применять новый муниципальный правовой акт, если еще на стадии его разработки не определить возможные последствия действия муниципального правового акта: экономические, социальные, политические, правовые и другие, а также возможные затраты, необходимые для его реализации. Необходи-мо при этом ответить на вопрос: соизмери-мы ли предлагаемые затраты с ожидаемыми результатами? Для решения обозначенных задач, на этапе планирования и разработки муниципального правового акта необходимо собрать все необходимые материалы для уяснения необходимости и актуальности принятия соответствующего муниципального правового акта, четкого обоснования его цели и основного содержания.
Повсеместным и в муниципальном правотворчестве, и в законотворчестве стала неоправданная поспешность подготовки проектов нормативных правовых актов. Это приводит к наличию в принимаемых муниципальных правовых актах таких грубых недостатков, как бессистемность и несогласованность между различными нормативными правовыми актами. Чтобы преодолеть данные недостатки приходится часто вносить в данные акты изменения и дополнения, нередко сразу после принятия муниципального правового акта. Слабое внимание уделяется к формулированию чётких и однозначных понятий, используемых в муниципальном правовом акте. Раз-личные правовые нормативные акты гото-вятся различными разработчиками, из-за чего возникают нестыковки по применяемым понятиям, используемым в положениях нормативных правовых актов. Допускается включение в муниципальный правовой акт нормы, отсылающей к положениям других нормативных актов, а те, в свою очередь, соответствующих норм не содер-жат.
Общеизвестно, что правотворчество не терпит спешки. Планировать правотвор-ческую работу необходимо таким образом, чтобы на подготовку проектов муниципальных правовых актов отводилось достаточное количество времени для его всесторонней проработки, в необходимых случа-ях учёта мнения населения муниципального образования, привлечения к разработке проекта соответствующих квалифицированных специалистов, сбора необходимой информации для прогнозирования будущей эффективности правового акта. Вот почему так важно организовать грамотное и рациональное планирование правотворческой работы. Иначе невозможно подготовить эффективный, удачный муниципальный правовой акт, который не потребует внесения в него изменений сразу же после начала его применения.
При организации работы над проектом муниципального правового акта необ-ходимо определить орган или должностное лицо местного самоуправления ответственных за подготовку проекта муниципального правового акта, решить вопрос о том, каких специалистов необходимо привлечь к уч-стию в работе над проектом, провести необходимые расчёты, социологические исследования. Немаловажное значение имеет организация информационного и аналитического обеспечения процесса подготовки проекта.
Особо нужно отметить важность согласования подготовленного проекта муни-ципального правового акта с заинтересованными органами и проведения правовой экспертизы проекта для установления соответствия проекта действующему законодательству и требованиям по оформлению проектов муниципальных правовых актов.
Для недопущения недоразумений уже в процессе разработки проекта муници-пального правового акта необходимо проводить консультации с представителями заинтересованных органов, с соответствующими специалистами, имеющими не-обходимый опыт работы в определённой области, которые могут помочь не допус-тить появления в муниципальном правовом акте каких-либо недостатков. Это также позволит устранить имеющиеся разногласия по проекту муниципального правового акта и найти приемлемое решение, которое способно удовлетворить все заинтересованные стороны еще до процедуры согласования проекта муниципального правового акта.
К сожалению, все еще практикуется закрытая «келейная» подготовка проектов муниципальных правовых актов, в условиях неоправданной, ненужной секретности и непрозрачности процесса подготовки проекта. Это, в свою очередь, приводит к тому, что о недостатках, имеющихся в подготовленном проекте муниципального правового акта, субъект правотворческой инициативы узнаёт лишь на стадии согласования проекта, когда на устранение обнаруженных недостатков остаётся не так много времени. Всё это приводит к той поспешности и суете, которые негативно сказываются на качестве нормативного правового акта.
В связи с этим всё большее значение для подготовки эффективных и качествен-ных муниципальных правовых актов приобретает подлинно демократическая про-цедура обсуждения проектов правовых актов, которая немыслима без гласного и всестороннего обсуждения подготавливаемого проекта муниципального правового акта, без взаимодействия различных групп и органов, задействованных в его подготовке. Не менее важно и предварительное обсуждение концепции проекта и альтернативных ему проектов (если таковые имеются), которое можно было бы организовать в местной печати, на телевидении, на научно- практических конференциях, собраниях населения муниципального образования. Такой подход к правотворчеству позволит лучше учесть общественное мнение и даст возможность подготовить наилучший вариант проекта муниципального правового акта.
Проект любого муниципального пра-вового акта должен быть подготовлен с со-блюдением правил правотворческой техники, что позволяет создать оптимальные условия для последующего правильного применения правовых актов, достичь полноты, точности, доступности и лаконичности норм, содержащихся в муниципальном правовом акте.
Очень часто в правоприменительной практике нет однозначного понимания смысла правовых норм, содержащихся в муниципальных правовых актах. Чаще всего это связано не столько с профессионализмом правоприменителя, сколько с неясностью, некорректностью самой нормы муниципального правового акта. Многие положения муниципальных правовых актов не исключают различного их понимания, что приводит к произвольному их толкованию и, следовательно, к произвольному применению. В результате допускается нарушение важнейшего конституционного принципа: равенства всех перед законом и судом.
Для недопущения произвольного применения норм, содержащихся в муни-ципальных правовых актах, необходимо соблюдать требования к применяемым выражениям и терминам, которые должны быть чёткими, понятными и однозначными. Немаловажна также и универсальность выражений и терминов, применяемых в муниципальных правовых актах, что означает применение во всех муниципальных правовых актах, регулирующих конкретный вид правоотношений одинаковых выражений и терминов, без неоправданных синонимов и вариаций.
Необходимо полностью исключить недомолвки и двусмысленности в муници-пальных правовых актах, допускающие произвольное их понимание и, что самое негативное, - произвольное их применение.
Так же очень важно полностью ликвидировать «недосказанность» муниципальных правовых актов. В первую очередь это касается распространённой практики излишнего применения отсылочных норм, - тех, которые адресуются нормативным правовым актам нижестоящего уровня. Переизбыток отсылочных норм, к сожалению, можно наблюдать во многих муниципальных правовых актах, в том числе и в уставах муниципальных образований. Понятно, что все в одном акте предусмотреть сложно, но основные принципы и положения нормативного регулирования той или иной сферы деятельности должны в нем присутствовать. Особенно, если в федеральных законах имеются нормы, предписывающие урегулировать тот или иной, имеющий особую значимость, вопрос именно в уставе муниципального образования, а не в нижестоящем муниципальном правовом акте. В подобных случаях неуместность отсылочных норм, содержащихся в муници-пальных правовых актах, проявляется особенно остро. Недопустимо, чтобы ниже-стоящие муниципальные правовые акты содержали положения, регулирующие бо-лее значимые правоотношения, чем регулирует муниципальный правовой акт большей юридической силы. Возможность создания подобных ситуаций должна быть полностью исключена из муниципальной правотворческой практики.
Эффективно регулировать правоотношения можно лишь с помощью тех правовых актов, которые максимально полно и конкретно определяют права, обязанности субъектов правоотношения, чётко формулирует гарантии его обеспечения. Декларативностью грешат многие правовые акты, в том числе и муниципальные. Лаконичность в правотворчестве - это оптимальное краткое и ясное изложение мысли инициатора проекта правового акта при сохранении полноты ее содержания. Требование экономичности в муниципальных правовых актах имеет и другой аспект - минимум актов по одному вопросу для достижения более простого и эффективного пользования нормативным материалом, а также его учёта и систематизации.
Безусловно, выше названы далеко не все негативные тенденции в муниципальном правотворчестве. В данной связи универсальным может стать правило, согласно которому правотворческая практика не должна развиваться в обстановке эйфории и отсутствия самокритики.
Щепачёв, В.А. Проблемы муниципального правотворчества и пути их решения / В.А.Щепачёв // Местное право. - 2011. - № 2. - С. 9 - 12.
Корж Е. Г.
ассистент кафедры гражданского и корпоративного права Инженерно-технологической академии Южного федерального
университета (ИТА ЮФУ), г. Таганрог
ПРАВОТВОРЧЕСТВО ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
В статье рассматриваются проблемы согласованной деятельности Федеральных органов власти и органов местного самоуправления. Анализируются положения Конституции Российской Федерации и других федеральных законов, регулирующих порядок создания, организации и деятельности муниципальных органов власти. Рассматриваются вопросы оптимального правотворчества в этой области и наиболее эффективного применения законов.
Ключевые слова: местное самоуправление, правотворчество, государство, Конституция РФ, нормативно правовые акты, правовая основа.
Местное самоуправление есть самостоятельная инициативная деятельность территориальных (местных) сообществ по решению вопросов их жизнедеятельности. Местное самоуправление базируется на таких конституционных принципах, как гарантированность, самостоятельность; многообразие организационных форм; обособленность от системы органов государственной власти; ответственность муниципальных органов перед населением; выборность; открытость, гласность; государственная поддержка местного самоуправления и др.
Правотворчество является одной из форм реализации правовой политики. Несмотря на то, что органы местного самоуправления не принимают законов, их можно отнести к числу правотворчества (правотворчество органов муниципальных образований).
Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и иные федеральные законы, а также издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Конституция Российской Федерации, помимо финансово-экономической самостоятельности, устанавливает и юридическую самостоятельность, направленную на необходимость правовой регламентации достаточно широкого круга вопросов местного значения. Нормативные правовые акты играют важную роль в процессе функционирования местного самоуправления. Правотворчество является одним из важнейших аспектов деятельности местного самоуправления. Согласно ст. 3 Конституции РФ народ вправе осуществлять свою власть через органы государственной власти, через органы местного самоуправления и непосредственно. Поэтому особенно актуальное значение приобретает проблема взаимодействия государства и местного самоуправления. Вопросы местного самоуправления неотделимы от государственного интереса. Согласно ст. 130 Конституции РФ, одной из задач местного самоуправления является обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения .
Тем самым на конституционном уровне четко закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения. Органы местного самоуправления решают проблему разработки проектов правовых актов либо путем закрепления нормативно-правовых актов, разработанных на региональном уровне, что подрывает конституционный принцип независимости местного самоуправления, либо использованием не в должной мере представленной Конституцией Российской Федерации юридической самостоятельности.
Правовая реформа в Российской Федерации непосредственно связана с правовым обеспечением местного самоуправления и отражением в ней тех изменений, которые произошли в государстве, а именно: на местный уровень должно быть перенесено обязательство государства по защите конституционных прав и свобод граждан и реализация их полномочий в области местного самоуправления. Также немало важен государственный контроль над местным самоуправлением. Он осуществляется федеральными и региональными органами государственной власти и по объекту контроля может быть подразделен на 2 вида:
1) контроль над соблюдением законов, который включает:
Контроль над соблюдением законов о местном самоуправлении и, как следствие, установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления;
Контроль над законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (а также прокурорский надзор в этой сфере) и, следовательно, регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за нарушение законов;
Контроль, осуществляемый иными самостоятельными государственными органами;
2) контроль над органами местного самоуправления по осуществлению ими отдельных государственных полномочий.
Каждый из перечисленных видов контроля над местным самоуправлением имеет свою специфику, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность. В этой связи контроль со стороны федеральных и региональных органов исполнительной власти может быть охарактеризован как административный. Однако следует иметь в виду, что Конституционный Суд Российской Федерации считает противоречащим Конституции Российской Федерации право органов государственной власти субъекта Российской Федерации отменять акты органов местного самоуправления.
Анализируя государственный контроль над местным самоуправлением, следует заметить, что условия и порядок контроля определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При этом непременным условием эффективности контроля является его адекватность. Как предусмотрено ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления, любой административный контроль над органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить .
В ходе осуществления взаимодействия необходимо строго соблюдать разграничение компетенции. Это означает, что ни один субъект взаимодействия не должен выполнять в различных сферах несвойственные ему функции. Таким образом, исключается дублирование субъектами взаимодействия друг друга, повышается эффективность их совместной деятельности.
Залогом дальнейшего успешного развития федеративного государства является согласованная деятельность всех уровней власти. Разграничение компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти должно осуществляться с учетом особенностей соответствующей территории (географических, экономических, демографических, этнических и других), чтобы конкретные полномочия возлагались на органы власти, способные максимально эффективно их осуществлять .
Также следует сказать, что после принятия Федерального закона №131 -ФЗ положение стало заметно изменяться в лучшую сторону . Проведена большая работа по приведению в соответствие массива местных правовых актов с федеральным законодательством, активно формируются в соответствии с законодательством органы местного самоуправления, вносятся коррективы в базовые документы, такие, как: уставы, положения, статусы и др. документы, регламентирующие местное самоуправление. Приведение органов
самоуправления в соответствие с законом позволяет устранить ряд несоответствий между федеральным и местным законодательством. Важнейшим моментом муниципальной реформы является разграничение полномочий между уровнями власти, когда каждый уровень наделяется своей компетенцией, имеет права и несет ответственность по вопросам своего ведения.
Важное место во взаимодействии органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации занимает ряд субъективных факторов. К их числу следует отнести: наличие желания взаимодействовать; психологическую готовность к взаимодействию; способность к компромиссам в процессе взаимодействия; умение проникнуться интересами взаимодействующей стороны; готовность действовать ради достижения общей цели.
Ведущее место в области местного самоуправления, как и во всей правовой системе Российской Федерации, принадлежит Конституции Российской Федерации, которая закрепляет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление как основополагающий принцип организации осуществления власти в обществе и государстве, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления и его органов в системе управления обществом и государством, устанавливает его самостоятельность в пределах закрепленных полномочий. Органы местного самоуправления самостоятельно решают все вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, определяют размеры обязательных платежей в виде отчислений от прибыли предприятий муниципального подчинения и других организаций, действующих на территориях, подконтрольных местному самоуправлению. Органы местного самоуправления производят охрану общественного порядка, осуществляют комплексные меры социально-экономического развития соответствующей территории, содержат муниципальные учреждения дошкольного, основного общего и профессионального образования, равно как и соответствующих учреждений здравоохранения и санитарного благополучия населения.
Население муниципального образования вправе участвовать в организации местного самоуправления посредством референдума, выборов, собраний (сходов), отзыва депутатов, народной правотворческой инициативы и обращений граждан в органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации народ вправе осуществлять свою власть через органы государственной власти, через органы местного самоуправления и непосредственно. Согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации, одной из задач местного самоуправления является обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Тем самым на конституционном уровне четко закреплено существование независимой от государства системы власти для решения вопросов местного значения.
Процесс решения вопросов местного значения схематично можно представить в виде следующих различных по своему содержанию и специфике форм деятельности:
1) определение задачи, программы и плана деятельности;
2) практическая реализация соответствующих планов и программ;
3) контроль выполнения.
Важную роль в процессе функционирования местного самоуправления играют нормативные правовые акты. Право местного самоуправления на принятие нормативных правовых актов прямо вытекает из федерального законодательства. В основном, акты местного самоуправления могут быть двух видов: нормативными и правоприменительными. Объединяющий их юридический признак заключается в том, что все они обязательны к исполнению .
Ст. 45 Федерального закона « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет положение, согласно которому решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, также органами местного самоуправления и гражданами.
Помимо нормативных правовых актов органов местного самоуправления, следует выделить акты, принятые на местном референдуме, причем решения референдума имеют высшую юридическую силу в системе нормативных правовых актов муниципального образования. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт.
Существует еще один путь участия граждан в правотворческой деятельности органов местного самоуправления, а именно - народную правотворческую инициативу. Статья 26 Федерального закона закрепляет это понятие: население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты нормативных правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию.
Закон различает право на правотворческую инициативу, и право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Отличие права народной правотворческой инициативы состоит в том, что оно неминуемо порождает обязанность представительного органа рассмотреть ее и принять коллегиально мотивированное решение по существу инициативы.
Также следует выделить рабочие документы органов местного самоуправления: протоколы заседаний, доклады, извещения, письма и др. Перечисленные акты предназначены для внутреннего пользования и непосредственно не входят в сферу правотворчества, тем не менее, их правильное оформление и составление важно для обеспечения эффективного правотворчества.
Правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления, можно разделить на два вида: акты, принимаемые населением на местном референдуме, собрании или сходе, и акты, которые принимают органами и должностными лицами местного самоуправления. Второй вид правовых актов в свою очередь можно разделить на нормативно - правовые акты, устанавливающие общеобязательные правила, адресованные широкому кругу лиц, и индивидуальные, регулирующие только конкретные отношения или касающиеся конкретных лиц, рассчитанные на однократное применение .
Необходимо подчеркнуть, что закрепляемые формы, принципы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном и региональном законодательстве о местном самоуправлении не отражают полной картины процесса взаимодействия сторон. Содержание уставов в большинстве случаев не отражает каких-либо особенностей, связанных с процессом взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако с точки зрения создания правовых основ для взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти
субъектов Российской Федерации представляется, что данный вопрос в ряде случаев решен в достаточном объеме.
Взаимодействие всегда носит конкретный характер. В каждом отдельном случае в его определении должны быть указаны направления, формы и принципы взаимодействия сторон. При этом формы государственной поддержки, координации и сотрудничества, контроль над местным самоуправлением наиболее полно раскрывают категорию взаимодействия, а соответственно повышают эффективность взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
И хотя в Конституции РФ отсутствуют нормы, определяющие структурную иерархию представительных органов, и не устанавливается подчиненность представительных органов субъектов Федерации федеральному представительному органу, следует учитывать, что народное представительство в России связано с Конституцией РФ и федеральными законами. Местная власть существует не сама по себе, а является основой устойчивости и стабильности развития народовластия, начиная с низшего уровня и прирастая верхними эшелонами власти в условиях единого федеративного государства . Решать проблемы становления активного развития местного самоуправления в Российской Федерации необходимо на разных уровнях власти и в разных направлениях. Но для успешного развития местного самоуправления нужно комплексное решение стоящих проблем. Решая только одну проблему, невозможно будет решить все остальные. Это должны понимать все стороны, как представители государственных органов, так и муниципальных.
Таким образом, можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого.
Литература
1. Конституция Российской Федерации, принята 12 декабря 1993 года. С учетом поправок, внесенными законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ и № 7-ФКЗ.
2. Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10. 2003. № 131-ФЗ. (в ред. от 15.02.2016. № 17-ФЗ) / Собрание законодательства РФ. - 2016. - № 7. - Ст. 905.
3. Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11.04.1998. № 55-ФЗ / Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 15.
4. Муниципальное право России: Учебник / отв. ред. С.А. Авакьян - М.: Проспект, 2010. - 369 с.
5. Гулина В.В. Функциональное назначение местного самоуправления как политико-правового института / Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 9.
6. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. - М.: Проспект, 2009. -
7. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: 2007. - 672 с.
Муниципальное нормотворчество - это самостоятельный вид нормотворческой деятельности, осуществляемый населением городских, сельских поселений и других территорий и их органами самоуправления. Его результатом является локальный нормативный акт.
Локальный нормативный акт - правовой документ, принятый муниципальным органом или непосредственно на референдуме, содержащий нормы права, изданный в соответствии с процессуальными предписаниями, обеспечиваемый принудительной силой государства, имеющий социальную направленность и определенную сферу действия.
Данный вид локального правотворчества реализуется субъектами нормотворческой деятельности посредством технологии нормотворческого процесса, так называемой парламентской процедуры рассмотрения проектов актов местного самоуправления.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет следующие стадии муниципального нормотворческого процесса:
Очевидно, что это не полный перечень.
Изучение теоретических источников и действующего законодательства позволяет выделить следующие основные стадии муниципального нормотворческого процесса:
Разработка проекта правового акта возможна в виде:
К субъектам правотворческой инициативы на местном уровне относятся:
Правотворчество органов местного самоуправления. Субъект нормотворческой инициативы, разрабатывающий проект, вправе создать рабочую группу или комиссию по его подготовке, в которую наряду со специали- стами-практиками могут входить ученые, депутаты и другие заинтересованные лица.
Подготовка проекта акта требует определения его назначения. При этом необходимо помнить о возможных последствиях, результатах действия акта, о связи между его целью и назначением.
Подготовленный проект вносится в нормотворческий орган вместе с финансово-экономическими расчетами, статистическими данными и иными сведениями, необходимыми для обоснования вносимых предложений.
Порядок внесения проекта акта, перечень и форма прилагаемых к нему документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления.
В юридической литературе рассматриваются различные требования к подготовке проектов нормативных правовых актов, наиболее общие из которых:
С учетом указанных требований субъект нормотворческой инициативы вносит проект в представительный орган. К проекту прилагается:
Важнейшая стадия муниципального нормотворческого процесса - рассмотрение проекта и принятие муниципального правового акта. Наиболее полно эта стадия проявляется в местном представительном органе, отражаясь в его регламенте.
Основные гарантии, направленные на принятие муниципального правового акта:
Среди перечисленных гарантий необходимо выделить рассмотрение
проекта в двух чтениях. Как правило, два чтения обязательны при обсуждении решений нормативного характера по вопросам исключительного ведения представительного органа. Иные проекты решений рассматриваются в двух чтениях по его решению. При этом в первом чтении обсуждается концепция, заслушивается заключение постоянной комиссии, а также мнения экспертов и руководителей подразделений администрации, обсуждаются основные положения проекта и высказываются предложения и замечания. Причем при необходимости возможно возвращение отдельных статей или проекта в целом на доработку авторам, постоянному комитету или рабочей группе. Представительный орган может принять решение о голосовании сразу по проекту в целом, либо по каждому разделу, главе. Если раздел, глава в целом не приняты, проводится постатейное голосование, а также голосование по каждой внесенной поправке. При внесении альтернативных проектов по одному и тому же вопросу представительный орган одновременно обсуждает их в ходе первого чтения и принимает решение о том, какой из рассматриваемых проектов принять за основу для подготовки ко второму чтению.
Если в ходе первого чтения будет признано, что проект не требует поправок, он может быть принят без второго чтения, если за него проголосовало необходимое количество от численного состава депутатов, установленное регламентом для принятия решения по данному вопросу.
Поправки к обсуждаемому проекту вносятся в письменном виде и передаются не позднее чем за 10 дней до начала второго чтения.
Второе чтение начинается с доклада представителя соответствующего постоянного комитета о результатах рассмотрения проекта, поступивших поправках и результатах их обсуждения. Процесс обсуждения проекта во втором чтении аналогичен обсуждению проекта в первом чтении. Устные поправки при втором чтении проекта не рассматриваются. В результате второго чтения представительный орган принимает обсуждаемый акт, отклоняет его либо возвращает на доработку .
Рассмотренные стадии муниципального нормотворческого процесса дополняет не менее важная стадия - подписание и обнародование. Нормативный акт, принятый представительным органом, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования, который, в свою очередь, имеет право его отклонить. В этом случае указанный акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений и вновь рассматривается. Если при повторном рассмотрении акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленной численности депутатов, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.
Порядок обнародования муниципальных актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан .
Акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального обнародования (опубликования), иные - в порядке, установленном уставом, за исключением норм о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ .
Представительный орган муниципального образования либо его председатель могут принять решение о немедленном обнародовании муниципального правового акта через средства массовой информации (радио, телевидение) и издательства.
После обнародования муниципальный правовой акт вступает в силу и подлежит соблюдению на территории муниципального образования всеми участниками правоотношений. За неисполнение муниципальных правовых актов предусмотрена ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
Приведение муниципальных правовых актов в соответствие с действующим законодательством осуществляется посредством дачи экспертных заключений органам местного самоуправления и внесением их в муниципальный регистр.
Отменить муниципальные правовые акты или приостановить их действие могут:
Муниципальные нормативные акты образуют единую и целостную иерархическую систему, в которую входят:
Устав муниципального образования является основным нормативным правовым актом органа местного самоуправления. Он имеет вид кодифицированного акта и призван закреплять организацию, устройство местного сообщества, устанавливать правовые основы его функционирования, его правовой статус, обладает признаками учредительного документа. Исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций, самостоятельно и независимо от государства определяет саму систему самоуправления, структуру его органов.
Устав принимается представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава), поэтому обладает повышенной легитимностью, являясь основой дальнейшего местного нормотворчества и обладая высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам.
Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем четких норм прямого действия и механизмов их реализации.
Уставом муниципального образования определяются:
Порядок разработки, принятия и изменения устава муниципального образования находится в ведении муниципального образования.
Устав муниципального образования, а равно правовой акт о внесении в него изменений и дополнений подлежат государственной регистрации (рис. 4.3), которая, как правило, не проводится без правовой экспертизы. Правовая экспертиза необходима для решения основного вопроса, - соответствует ли устав муниципального образования действующему законодательству? Таким образом, государственная регистрация здесь выступает как институт по защите прав и свобод человека и гражданина.
Рис. 4.3.
Государственная регистрация осуществляется в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования могут быть:
После государственной регистрации устав официальным образом публикуется, после чего вступает в силу.
Особенности принятия нормативных актов на местном референдуме.
Прямое волеизъявление граждан выражается в непосредственном их участии в управлении делами не только государства, но и местного сообщества. Это и есть прямая (непосредственная) демократия. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан, называет прежде всего решение, принятое на местном референдуме.
Большое значение имеет вид референдума: общеобязательный либо факультативный. Обязательным признается референдум, проводимый по тем вопросам, решения по которым (в соответствии с уставом муниципального образования или федеральным и региональным законодательством) вправе принимать только члены местного сообщества непосредственно. Результаты такого референдума имеют обязательный характер. Что же касается факультативного местного референдума, то его проведение необязательно.
Инициаторами проведения местного референдума могут быть:
Круг вопросов, решаемых на местном референдуме, определяется в законах субъектов РФ, однако п. 1 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ограничивает их перечень, определяя, что это вопросы местного значения.
В законах субъектов РФ о референдумах закрепляется положение о том, что референдум признается состоявшимся в том случае, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.
Порядок принятия решения на местном референдуме:
Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному
исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.
Вопросам местного правотворчества посвящены ст. 46-48 Федерального закона № 131-ФЗ. Ранее эти вопросы регулировались преимущественно актами органов местного самоуправления, в отдельных случаях - законами субъектов РФ.
Правотворческий процесс - урегулированный нормативными правовыми актами порядок осуществления правотворческой деятельности, включающий внесение в правотворческий орган (вынесение на референдум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов.
Любая правотворческая деятельность осуществляется в особой процессуальной форме, которая представляет собой упорядоченную систему стадий деятельности.
Стадии правотворческой деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц - ряд последовательных этапов принятия нормативного правового акта местного самоуправления, на каждом из которых решаются самостоятельные задачи правотворческой деятельности. Можно выделить следующие этапы правотворческой деятельности.
Первый этап. Разработка проектов муниципальных правовых актов и внесение их в соответствующий орган местного самоуправления или должностному лицу.
Под правотворческой инициативой понимается официальное внесение правомочным субъектом в представительный орган местного самоуправления проекта нормативного правового акта, влекущее обязанность представительного органа местного самоуправления рассмотреть и принять либо отклонить его. Как правило, в качестве субъектов права правотворческой инициативы признаются глава муниципального образования; постоянные комиссии (комитеты) представительного органа местного самоуправления; депутаты представительного органа местного самоуправления; органы ТОС соответствующего муниципального образования; граждане, проживающие на территории соответствующего муниципального образования, в порядке, установленном законом или уставом муниципального образования; иные субъекты, предусмотренные нормативными правовыми актами местного самоуправления (например, в Республике Мордовия к таковым относят прокурора). До реализации права правотворческой инициативы необходимо выявление объективной потребности в муниципально-правовом регулировании.
Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.
В необходимых случаях органы и должностные лица местного самоуправления организуют и проводят внутреннюю или независимую экспертизу проекта нормативного правового акта местного самоуправления. К таким экспертизам могут быть отнесены правовая, финансовая, научно-техническая, экологическая и др.
Второй этап. Обсуждение и принятие муниципальных правовых актов. Процедура обсуждения и принятия муниципального правового акта существенно зависит от того, о каком органе идет речь - индивидуальном (глава муниципального образования) или коллегиальном (представительный орган местного самоуправления). Как правило, эти вопросы регулируются в уставах муниципальных образований или в регламентах соответствующих органов. При этом в зависимости от вида муниципального правового акта, его юридической силы могут быть предусмотрены дополнительные различия (например, для принятия устава муниципального образования требуется квалифицированное большинство).
Решения представительных органов местного самоуправления достаточно часто подписываются главой муниципального образования, причем у него может быть право отлагательного вето.
Третий этап. Опубликование (обнародование) и вступление в силу муниципальных правовых актов. Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Четвертый этап. Контроль за исполнением и отмена муниципальных правовых актов или приостановление их действия. Как правило, в каждом муниципальном правовом акте указывается ответственный исполнитель. Это может быть орган местного самоуправления, должностное лицо, депутатская комиссия и др. Целью контроля является выявление степени эффективности реализации положений муниципального правового акта, причин затруднения его реализации, а также при необходимости обеспечение исполнения положений правового акта в судебном порядке.
Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).
Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 4(219). Право. Вып. 27. С. 14-17.
Т. П. Шкуратова
ПРАВОТВОРЧЕСТВО ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Рассматривается одно из приоритетных направлений деятельности местного самоуправления - правотворчество, посредством которого реализуются его властные полномочия по управлению местным сообществом в рамках муниципального образования; приводится классификация муниципальных правовых актов, выделяются специфические черты актов представительных органов муниципальных образований.
Ключевые слова: местное самоуправление, правотворчество, органы местного самоуправления, правотворческая деятельность органов местного самоуправления, муниципальное образование, муниципальный правовой акт.
Роль местного самоуправления в государственной, политико-правовой жизни российского общества, становлении институтов демократического правового государства трудно переоценить. Местное самоуправление в современной России представляет собой одну из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление позволяет рациональным способом децентрализовать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.
Наряду с законодательной и иной правотворческой деятельностью органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов названная деятельность органов местного самоуправления муниципальных образований обеспечивает совершенствование одного из элементов российской правовой системы - системы муниципальных правовых актов.
Правотворчество - одно из приоритетных направлений деятельности местного самоуправления, посредством которого реализуются его властные полномочия по управлению местным сообществом в рамках муниципального образования. В результате правотворчества создаются общеобязательные в рамках муниципального образования правила поведения - нормы, воплощаемые в принимаемых местным самоуправлением актах, которые в силу этого приобретают нормативно-правовой характер (уставы муниципальных образований, решения и постановления органов местного самоуправления и т. д.).
Право местного самоуправления на осуществление правотворчества (нормотворчества) коренится в его социальной природе и юридически закрепляется в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, признающем правовой характер актов местного самоуправления и уставов муниципальных образований.
Значимость муниципального элемента российской правовой системы заключается в его близости к нуждам населения муниципальных образований, что обеспечивается участием в муниципальном правотворчестве более широкого круга субъектов правотворческой инициативы, относительной простотой процедуры принятия муниципальных правовых актов по сравнению с «неповоротливым» законодательным процессом, большими адаптивными возможностями системы указанных актов к нуждам населения конкретного муниципального образования.
Внешней формой выражения и закрепления общеобязательных норм в рамках муниципального образования является документ, представляющий собой нормативный акт, издаваемый органом местного самоуправления или принимаемый непосредственно населением, который фиксирует его волю. Именно в таких актах и через них проявляется и существует совокупная воля населения. При помощи этих документов воля, представляющая собой внутреннее, психическое явление, выступает во вне, в качестве волеизъявления, способного дать определенный эффект и направленного на достижение строго определенных последствий2.
Социальная природа нормативных актов органов местного самоуправления, по мнению
ряда ученых3, определяется следующими обстоятельствами: во-первых, в соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), их формирование - дело самого населения; во-вторых, через органы местного самоуправления народ как носитель суверенитета осуществляет принадлежащую ему власть (ст. 3 Конституции РФ). Поэтому нормы, формулируемые органами местного самоуправления, в установленных пределах обладают свойствами общеобязательности и гарантированности со стороны государства.
В этой связи, как справедливо отмечает Е. С. Шугрина, большое значение приобретает вопрос о том, какие именно нормы органов местного самоуправления обладают свойствами правовых предписаний и, соответственно, в каких случаях нормотворчество этих органов приобретает характер правотворчества, санкционированного государством.
Будучи исключенными из системы государственных органов, органы местных сообществ не могут сами присваивать себе функцию правотворчества, так как это важнейшая государственная функция.
С. С. Алексеев выделяет три способа санкционирования правотворческой деятельности:
органы местного самоуправления по своей инициативе разрабатывают нормы, которые приобретают юридический характер по предварительной санкции государства;
органы государства утверждают разработанные органами местного самоуправления нормативные акты;
государство создает общие (типовые) нормы (в форме рекомендаций), органы местного самоуправления их детализируют применительно к условиям и представляют на регистрацию соответствующему государственному органу4.
Законодательство Российской Федерации
о местном самоуправлении не только не ограничивает традиционно представляемую сферу местного нормотворчества, но и практически расширяет его возможности в современных условиях путем определения предметов ведения муниципальных образований, отграничения их от предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере местного самоуправления, расширения нормотворческой компетенции ор-
ганов местного самоуправления, законодательного определения правовой природы и места правовых актов местного самоуправления в системе законодательства, возможности их судебной защиты.
Результатом правотворческой деятельности органов местного самоуправления является принятие правовых актов. Их характеристика предполагает рассмотрение таких вопросов, как: понятие правового акта местного самоуправления, классификация правовых актов и определение их иерархии, особенности оформления.
Правовая деятельность органов местного самоуправления отличается значительной степенью свободы, реализуемой в рамках требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Правовые акты, принятые ими, по своему содержанию носят подзаконный характер, то есть принимаются на основе и во исполнение федерального законодательства и законов субъектов РФ.
Суть понятия правового акта местного самоуправления обстоятельно рассмотрена в современной юридической литературе. Заслуживает внимания точка зрения М. А. Васильева, который полагает, что актом местного самоуправления является решение, принятое органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления для регулирования отношений в сфере муниципального права, которое имеет юридическую силу для третьих лиц5.
Более обстоятельно понятие правового акта местного самоуправления раскрыто в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который устанавливает единое определение муниципального правового акта - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов
местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
Из приведенного выше определения логически можно выделить признаки, характеризующие муниципальный правовой акт. Во-первых, это публично-правовая мера, которая применяется для отношений субординации; во-вторых, такой акт принимается определенным субъектом - населением, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления; в-третьих, данный акт относится к муниципальному (публичному) праву; в-четвертых, сферой его применения являются вопросы местного значения, отдельные государственные полномочия, иные вопросы, отнесенные уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) их должностных лиц; в-пятых, муниципальный правовой акт имеет юридическую силу в отношении третьих лиц, то есть действует вне органа местного самоуправления.
Муниципальные правовые акты являются подзаконными актами. Это означает, что они не должны противоречить законам, имеющим верховенство в системе правовых актов государства. Соответствие актов органов и должностных лиц местного самоуправления положениям Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов РФ обеспечивает согласованность, органическую связь и взаимодействие правовых актов всех уровней.
Подзаконность актов органов местного самоуправления не может вызывать сомнений. Муниципальная власть, хотя и является самостоятельным уровнем публичной власти, тем не менее является властью подзаконной, она не обладает суверенитетом и самостоятельна только в рамках закона и в пределах заданной им компетенции.
В ходе формирования нормативного правового акта органов местного самоуправления разрабатывается его внутренняя структура, которая с его принятием приобретает юридическое значение.
Внутреннее построение нормативного правового акта преследует цель придать ему после-
довательность и логичность составляющих его частей, отразить с достаточной полнотой и закрепить его составные элементы. Это необходимо для того, чтобы после принятия акта появилась возможность с наименьшей затратой времени, сил и средств обеспечить его понимание тем кругом лиц и организаций, которым он адресуется.
Как правило, нормативный правовой акт содержит вводную часть, называемую преамбулой, в которой кратко сформулированы его цели и задачи. В нормативном правовом акте должны содержаться нормы, очерчивающие предмет его регулирования, определяющий круг лиц, на которых распространяется его действие. Структурными элементами нормативного правового акта являются: раздел, глава, параграф, статья, часть, пункт, подпункт, абзац. Правила юридической техники, применяемые при составлении нормативных правовых актов, на законодательном уровне не закреплены. В связи с чем следует, на наш взгляд, внести изменения в главу 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которых необходимо отразить требования к правовым актам муниципальных образований.
В юридической, научной и учебной литературе приводятся различные классификации муниципальных правовых актов, которые подразделяются по юридическим свойствам, юридической силе, территории и времени действия, порядку вступления в силу.
По юридическим свойствам муниципальные правовые акты можно подразделить на нормативные и ненормативные. Нормативный акт органа (должностного лица) местного самоуправления - это правовой акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы. Ненормативные акты органов (должностных лиц) местного самоуправления понимаются в научной литературе как индивидуально при-менительные правовые акты, устанавливающие, изменяющие, отменяющие права и обязанности конкретных лиц, рассчитанные на однократное применение, не содержащие в себе правовых норм.
По юридической силе муниципальные правовые акты можно подразделить:
на исполнительные, в одностороннем порядке изменяющие существующее юридическое поло-
жение, обладающие возможностью их систематического исполнения с применением силы в случае сопротивления и содержащие признак наделения их авторов правами налагать обязанности;
рекомендательные, то есть сами по себе не являющиеся актами, изменяющими юридический порядок, применяющиеся, как правило, в отношении частных лиц или органов местного самоуправления и содержащие в себе некоторое пожелание, выражаемое инициативно, по просьбе частных лиц или самих органов местного самоуправления, которое не преследует юридически обязательных последствий;
внутренние, например, распоряжение главы муниципального образования о функциях муниципального служащего, циркуляры, посредством которых глава муниципального образования разъясняет служащим или подразделениям, как должен применяться отдельный акт, какое толкование ему дается, причем такие акты обязательны только для конкретного муниципального учреждения.
По территории действия муниципальные правовые акты могут быть нормативными актами, сфера действия которых распространяется на деятельность всех расположенных в границах муниципального образования предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм, должностных лиц, а также органов местного самоуправления и граждан, и ненормативными актами, действующими локально в отношении отдельных объектов.
По времени действия правовой акт как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти, может быть бессрочным, если в его тексте не оговорено иное. По общему правилу временный срок действия может быть установлен для всего правового акта или его части, в этом случае в нем должно быть указано, на какой срок он (или его соответствующая часть) сохраняет действие. По истечении указанного срока акт автоматически утрачивает силу. До истечения установленного срока представительный орган или глава муниципального образования, издавший правовой акт, может принять решение о продлении его действия на новый срок или о придании ему бессрочного характера.
Муниципальные правовые акты могут быть приняты на местном референдуме, сходах граждан, коллегиально представительным органом местного самоуправления, на основе единоначалия.
По порядку вступления муниципальных правовых актов в юридическую силу различают акты, требующие обязательной публикации, в связи с тем что они затрагивают основные права человека и гражданина, и акты, не требующие официального обнародования.
Таким образом, муниципальное нормотворчество можно определить как осуществляемую в пределах, установленных уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления в процессуальном порядке, деятельность по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения по предметам ведения местного самоуправления6.
Представленная классификация правовых актов местного самоуправления дает возможность выделить специфические черты актов представительных органов муниципальных образований: они доминируют над актами местной администрации, принимаются коллегиально, действуют на всей территории муниципального образования, имеют обязательную силу для предприятий, организаций и населения муниципального образования, вступают в силу после их обнародования.
Примечания
1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2 См.: Шугрина, Е. С. Муниципальное право: учебник. М., 2004. С. 74.
3 См., напр.: Савченко, Д. А. Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования /Д. А. Савченко, Е. С. Шугрина, В. А. Городанин. Новосибирск, 1997. С. 4.
4 См.: Алексеев, С. С. Общая теория права: в 2 т. М., 1981. Т. 1. С. 311.
5 См.: Васильев М. А. Акты местного самоуправления: правовое положение, юридический режим и классификация. Обнинск, 2001.
6 См.: Нарутто, С. В. Основные правила юридической техники разработки концепции муниципальных нормативных правовых актов по самоорганизации населения: учеб.-практ. пособие / С. В. Нарутто, А. С. Пиголкин, Л. А. Плотникова. Хабаровск, 2003.
