Полномочия, осуществляемые органами местного самоуправления, можно подразделить на:
полномочия общего характера;
полномочия конкретного характера.
Так, районная администрация руководит районными органами записи актов гражданского состояния, руководит гражданской обороной в районе, содействует органам суда, прокуратуры и юстиции в их работе и т.д. Эти полномочий по руководству теми или иными органами, оказанию содействия в их работе носят общий характер. Общие полномочия закрепляются законодательством и за представительными органами местного самоуправления, например, осуществление контроля за деятельностью главы местного самоуправления (главы администрации).
Конкретные полномочия связаны с решением определенных вопросов текущего и оперативного управления.
Полномочия местного самоуправления включают:
«собственные» полномочия местного самоуправления, т.е. те полномочия, которые признает за местным самоуправлением (местным сообществом) государством и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения;
отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления, что должно осуществляться с одновременной передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ст. 132 Конституции РФ).
Органы местного самоуправления обладают собственными полномочиями, закрепляемыми за ними правовыми актами, устанавливающими их правовой статус. Их полномочия производны от полномочий местного самоуправления (местного сообщества), которые признает и гарантирует Конституция РФ и которые не могут быть ограничены федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ. Органы государственной власти не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления могут на договорной основе передавать часть своих полномочий другим органам местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления не вправе принимать по собственной инициативе к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции других органов местного самоуправления. Вместе с тем органы местного самоуправления вправе передавать часть своих полномочий органам территориального общественного самоуправления, устанавливать сферы совместной компетенции с органами территориального общественного самоуправления населения по согласованию с ними.
Законодательства многих зарубежных государств подразделяют полномочия местных органов на: 1) обязательные (устанавливаются законом и им придается общегосударственное значение), 2) делегированные / порученные (вытекают из данных сверху поручений на основе законов), 3) факультативные / добровольные (реализуются органами местного самоуправления по своему усмотрению).
Российское законодательство не предусматривает такого разграничения, хотя на практике фактически такое разделение существует. Например, в настоящее время на органы местного самоуправления возложены государственные полномочия, которые расцениваются как государственная обязанность. Так, в соответствии с Федеральным законом 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» органы местного самоуправления при проведении федеральных и региональных выборов и референдумов обязаны осуществлять регистрацию (учет) избирателей и участников референдума, образовывать избирательные участки, предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование и т.д.
Основные полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения закреплены в ст. 17 Закона № 131-ФЗ:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2) установление официальных символов муниципального образования;
3) создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа;
4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
5) регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей;
6) полномочиями по организации теплоснабжения;
7) полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения;
8) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
9) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти;
10) разработка и утверждение программкомплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов;
11) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;
12) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
13) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;
13) утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательствомоб энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;
14) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.
Отметим, что по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14,15и16Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения.
Все полномочия органов местного самоуправления осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.
Как уже было отмечено, органы местного самоуправления обладают и так называемыми факультативными полномочиями не только собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и переданными им отдельными государственными полномочиями, но и полномочиями по решению иных вопросов (факультативные предметы ведения), которые не относятся к вопросам местного значения, но которые органы местного самоуправления могут добровольно принимать к своему рассмотрению в соответствии с законом. Такие полномочия закреплены Федеральным законом № 131-ФЗ отдельно для поселения, муниципального района и городского округа (ст.ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Закона).
|
Статья 14.1. Права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений |
Статья 15.1. Права органов местного самоуправления муниципального района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов |
Статья 16.1. Права органов местного самоуправления городского округа на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения городского округа |
|
1) создание музеев поселения; |
1) создание музеев муниципального района; |
1) создание музеев городского округа; |
|
3) совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса; | ||
|
3) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; |
4) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; |
|
|
5) осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года; |
||
|
6) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения; |
4) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории муниципального района; |
6) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории городского округа; |
|
7) оказание содействия национально-культурному развитию народов РФ и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения; |
5) оказание содействия национально-культурному развитию народов РФ и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории муниципального района; |
7) оказание содействия национально-культурному развитию народов РФ и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории городского округа; |
|
7) осуществление функций учредителя муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 г.; |
3) создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования; |
|
|
8) создание условий для развития туризма; |
9) создание условий для развития туризма; |
|
|
8.1) создание муниципальной пожарной охраны; |
||
|
9) оказание поддержки общественным наблюдательным комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обеспечением прав человека и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания; |
10) оказание поддержки общественным наблюдательным комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обеспечением прав человека и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания; |
|
|
10) оказание поддержки общественным объединениям инвалидов, а также созданным общероссийскими общественными объединениями инвалидов организациям в соответствии с Федеральным закономот 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". |
11) оказание поддержки общественным объединениям инвалидов, а также созданным общероссийскими общественными объединениями инвалидов организациям в соответствии с Федеральным закономот 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". |
|
|
8) участие в организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения. |
В Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вслед за изложением в ст. 14, 15, 16 вопросов местного значения трех видов муниципальных образований помещена ст. 17 "Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения".
В ней в обобщенной форме изложены единые для органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов полномочия, необходимые для реализации вопросов местного значения. Несмотря на специфику муниципальных образований, их органы обладают одинаковыми ключевыми полномочиями для достижения своих задач, хотя конкретный объем этих полномочий зависит от уровня муниципальных образований.
Органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями (ч. 1 ст. 17):
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2) установление официальных символов муниципального образования;
3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
5) регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;
6) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
7) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ;
8) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и об иной официальной информации;
9) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
10) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.
Учитывая широкий спектр вопросов местного значения и в связи с этим объективную невозможность перечисления всех полномочий органов местного самоуправления по их решению, Федеральным законом 2003 г.
Указанный выше перечень полномочий оставлен открытым и предусмотрено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут обладать иными полномочиями в соответствии с названным Законом 2003 г. и уставами муниципальных образований.
В целом объем издания муниципальных правовых актов, особенно нормативных актов, больше на уровне муниципального района, городского округа в сопоставлении с поселениями. Муниципальное образование может утверждать свою символику. А вот объем местного хозяйства, а тем более муниципального заказа у сельского поселения гораздо скромнее, чем, например, у городского округа, отсюда и разные масштабы в равной мере принадлежащих каждому уровню полномочий. Далеко не каждое сельское поселение "размахнется" на учреждение печатного средства массовой информации, муниципальные районы и городские округа сделают это скорее.
Вопросы местного значения и полномочия по их решению - разные по характеру и значению категории, их нельзя отождествлять.
Вопросы местного значения - это соответствующие сферы, направления, предметы ведения, в которых местное самоуправление, его органы и должностные лица, в ряде случаев и непосредственно население вправе действовать, более того - они и обязаны это делать. По сути, это и цели деятельности местного самоуправления как одного из уровней публичной власти.
Каждое из таких полномочий по решению вопросов местного значения представляет собой право органов местного самоуправления действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом, предпринимать соответствующие действия, принимать при необходимости муниципальные правовые акты.
Федеральный закон 2003 г. (ч. 3 ст. 17) подчеркнул, что полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления поселений, городских округов и муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.
В ст. 18 "Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления" установлен ряд гарантий в части закрепления вопросов местного значения, которые можно считать и гарантиями полномочий. Согласно ч. 1 ст. 18 перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон. Это означает, что хотя согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, на деле перечень вопросов местного значения для каждого уровня местного самоуправления является исключительным федеральным ведением. Надо полагать, таким же федеральным ведением является и круг полномочий органов местного самоуправления, приведенный ранее.
И одно из последних новшеств Федерального закона 2003 г. убедительно подтверждает данный вывод. Дополнением от 18 октября 2007 г. в Закон включена ст. 18.1 "Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления". Она гласит, что перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом РФ. И далее: нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта РФ может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.
В целях реализации названных положений Закона принят Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов". Указом утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления названных муниципальных образований, а Правительству РФ поручается разработать и утвердить перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов; типовую форму доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период; методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов; методические рекомендации о порядке выделения за счет ассигнований из бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Правительство должно обеспечить включение показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в федеральную программу статистических работ на 2009 г. и последующие годы.
Главам местных администраций городских округов и муниципальных районов в Указе предписано ежегодно до 1 мая представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период.
В Указе рекомендовано органам исполнительной власти субъектов РФ: выделять за счет ассигнований из бюджета субъекта РФ гранты городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Кроме того, рекомендуется также устанавливать перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц. Для муниципальных районов указанный перечень устанавливается в случае, когда решение этих вопросов осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов.
Утвержденный Указом от 28 апреля 2008 г. Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов насчитывает 30 пунктов и в общей сложности около 50 позиций. Они охватывают вопросы занятости населения, его медицинского обслуживания, наличия дошкольных детских учреждений, состояние образования, число субъектов малого предпринимательства, качество автомобильных дорог, состояние и продолжительность строительства зданий и сооружений, жилищное и коммунальное хозяйство, благоустройство и т.д.
Появление подобного регулирования - это своего рода показатель усиления государственного влияния на местное самоуправление, причем по линии исполнительной власти.
В соответствии с ч. 2 ст. 18 Закона финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ. Согласно ч. 3 ст. 18 федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.
Эти правила означают, что Закон исходит из самостоятельности органов местного самоуправления в рамках закрепленных вопросов местного значения и полномочий. Российская Федерация и ее субъекты могут дать дополнительное финансирование из своих источников, и тогда они вправе влиять на осуществление полномочий органов местного самоуправления. Но если основой полномочий являются средства местных бюджетов, нормативным регулированием Российской Федерации или ее субъекта предопределить объем соответствующих расходов нельзя. Конечно, нельзя исключить "текущее" воздействие, когда органам местного самоуправления "подсказывают", на что тратить свои бюджетные средства.
Местное самоуправление — одна из форм прямого и представительного осуществления власти народом.
Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях — городских и сельских поселениях: в селе или нескольких селах, имеющих общую территорию (район), городах или частях крупных городов (городских районах, кварталах). Если государственная власть управляет населением сверху, то в муниципальных образованиях население само управляет своими делами, само решает вопросы местного характера.
Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения , владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Вопросы, относящиеся к ведению местного самоуправления :
Муниципальное образование обладает собственностью. Важнейшие объекты его собственности — земли, жилой фонд, прежде всего в городах: это не приватизированные жильцами дома и квартиры, а также помещения муниципальных учреждений образования, здравоохранения, предприятия культуры, бытового обслуживания и местной промышленности.
Для решения местных вопросов муниципальное образование должно иметь денежные средства: составляется , то есть роспись доходов и расходов муниципального образования. Источники доходов образуют:
Публичная власть имеет двухуровневую структуру: государственный уровень (органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти) и местный (муниципальный) уровень (органы местного самоуправления, в том числе местная администрация). На уровне местного самоуправления создаются исполнительные органы негосударственного характера, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти. Однако для того, чтобы увидеть систему организации публичной власти и ее исполнительных органов в комплексе, целесообразно коротко рассмотреть вопрос о назначении, задачах, функциях, компетенции и видах органов местного самоуправления, а также об истории их становления и формирования в России.
Законодатель устанавливает виды организаций, которые относятся к органам местного самоуправления, в самой общей форме. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления считаются избираемые непосредственно населением (выборные) и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными указанным Законом.
Органы местного самоуправления — это органы муниципального образования, создаваемые им для осуществления функций публичного управления на своей территории в целях обеспечения публичных интересов, развития экономики и социально-культур ной сферы и решения местных вопросов жизнедеятельности населения.
Органы местного самоуправления для выполнения задач и функций публичного местного управления получают соответствующие полномочия, компетенцию.
К органам местного самоуправления относятся:
Обязательным является наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.
Представительным органом муниципального образования является выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Этот орган состоит из депутатов, которые избираются населением путем всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на основе соответствующих законодательных актов РФ и ее субъектов. Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Устав муниципального образования определяет численный состав представительного органа местного самоуправления и его полномочия.
Представительный орган муниципального образования принимает решения в коллегиальном порядке. В исключительной компетенции этого выборного органа находятся:
Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ. уставами муниципальных образований.
Органы местного самоуправления имеют установленную различными законами и иными нормативными правовыми актами (уставами муниципальных образований) компетенцию, под которой понимаются полномочия этих органов публичной власти, осуществляемые ими в рамках предметов ведения местного самоуправления и для решения местных вопросов муниципального образования.
Является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Указанный Закон устанавливает случаи досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (например, смерть, отставка по собственному желанию, отрешение от должности, отзыв избирателями).
Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации может быть глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, который определяется в уставе муниципального образования. Представительный орган муниципального образования устанавливает порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации. Из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, представительный орган муниципального образования назначает соответствующее лицо на должность главы местной администрации.
Представительный орган муниципального образования утверждает структуру местной администрации но представлению ее главы. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Законодатель устанавливает запреты, ограничения и полномочия главы местной администрации, случаи их прекращения, порядок расторжения с ним контракта.
В соответствии с уставом муниципального образования на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования формируется контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Он образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставом муниципального образования.
Рассмотрим также иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Необходимым элементом компетенции органов местного самоуправления и деятельности должностных лиц местного самоуправления являются подготовка и издание правовых актов по вопросам их ведения. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
Высшее должностное лицо субъекта РФ может издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях:
издания должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего российскому законодательству, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а данное должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
совершения должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности России и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда. Акт об отрешении от должности может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд рассматривает жалобу и принимает решение по делу не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
Органы прокуратуры РФ и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. Уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за реализацией органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Мы отметили, что муниципальное самоуправление не относится к государственной власти. Но государственная власть передает (делегирует) муниципальным органам некоторые властные функции :
Важнейшее проявление функций власти, полученной от государства, — полномочие муниципальных органов издавать обязательные к исполнению нормативные акты, то есть решения и постановления, которые содержат общеобязательные правила поведения (нормы). За нарушение или неисполнение таких нормативных актов предусмотрены меры ответственности, главным образом в виде штрафов. Конечно, подобные акты действуют только на территории данного муниципального образования и касаются только местных дел: например, постановление выборного собрания о взимании местного налога.
Органы местного самоуправления также управляют и распоряжаются муниципальной собственностью:
Они имеют право:
Правовая основа деятельности местного самоуправления и его органов определена в (ст. 12, 130-133), федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации.
Сохраняет силу закон РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" в части, не противоречащей вышеназванным и другим правовым актам (с 1 сентября 1995 г. не действуют ст. 1-48, 77-79, 87-96 названного закона).
В федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” установлено, что к органам местного самоуправления относятся: выборные органы, образуемые в соответствии с данным законом, законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, наличие выборных органов является обязательным; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должности главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц.
Глава муниципального образования может быть избран как непосредственно гражданами, проживающими на территории муниципального образования, так и представительным органом местного самоуправления из своего состава. Избранный населением глава муниципального образования может входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях, если такое право главы муниципального образования предусмотрено уставом.
Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица подчиняются населению и представительному органу местного самоуправления. Срок их полномочия не может быть меньше двух лет.
Полномочия органов местного самоуправления , предусмотренные ст. 49-76 закона РФ “О местном самоуправлении в Российской Федерации” в части, не противоречащей Конституции РФ и федеральному закону РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, применяются органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, образуемыми в соответствии с названным федеральным законом.
Федеральным законом РФ “Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации” усилены гарантии местного самоуправления. Так, решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и их должностных лиц обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, организациями и гражданами. Решения могут быть отменены лицами, их принявшими, или признаны недействительными по решению суда.
Акты органов государственной власти и государственных должностных лиц, нарушающие права местного самоуправления, могут быть оспорены как недействительные в суде путем подачи иска гражданами, проживающими на территории муниципального образования, а также органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Таврический научный обозреватель www.tavr.science
Комягина А.С.
Магистрант, ФГАОУ ВПО «НИУ ВШЭ-Пермь»
О ПРОБЛЕМАХ ЭФФЕКТИВНОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ПО РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ, ПЕРЕДАННЫХ В РАМКАХ ЗАКЛЮЧЕННЫХ СОГЛАШЕНИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В статье рассмотрен вопрос эффективности осуществления органами местного самоуправления полномочий, переданных для осуществления в рамках заключения соглашений о передаче полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в состав района. По результатам проведенного анализа автором выделены проблемы, а также критерии, позволяющие судить о целесообразности заключения соглашений о передаче полномочий и эффективности их осуществления.
Ключевые слова: муниципальный район, поселение, передача полномочий, соглашение, межбюджетные трансферты, критерии эффективности, процедура заключения соглашений.
Согласно ст. 2 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросами местного значения являются «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно».
Вопросы местного значения являются системообразующим, основным элементом всего комплекса властно-полномочных отношений, складывающихся на местном уровне. И компетенция, и полномочия органов местного самоуправления проистекают, определяются исходя из закрепленных за соответствующим видом муниципального образования вопросов местного значения.
Законодательно закреплено право органов местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Также закреплено аналогичное право органов местного самоуправления муниципального района относительно передачи осуществления полномочий органам местного самоуправления поселений, входящих в его состав.
Сложившаяся практика заключения соглашений между органами местного самоуправления о передаче осуществления полномочий по решению вопросов местного значения наглядно иллюстрирует проблемы, возникающие в процессе осуществления указанных полномочий.
Процесс передачи осуществления полномочий объективно сопряжен с рядом трудностей, причинами которых зачастую является недостаточность квалифицированных специалистов, правовая безграмотность, отсутствие необходимого объема бюджетных средств, отсутствие материальной базы и т.д.
Соглашение о передаче осуществления полномочий на сегодняшний день является единственной официальной правовой формой передачи осуществления полномочий между органами местного самоуправления.
В практической реализации осуществления передачи полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления поселений, входящих в состав района возникает две проблемы: процедурное оформление передачи полномочий и определение размера финансовых средств, передаваемых из бюджета поселения в районный бюджет, необходимых для реализации переданных полномочий.
Обратимся к краткой характеристике каждой из них, а также проиллюстрируем возможные негативные последствия и наметим пути их предотвращения.
Оформление переданных полномочий осуществляется посредством заключения соответствующих соглашений, порядок заключения которых определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-Ф3). Следует отметить, что последнее положение является новеллой законодательства, ранее действующие редакции не содержали указания на необходимость определения порядка заключения соглашений в муниципальных правовых актах.
Вопрос процедурного оформления передачи осуществления полномочий имеет два проявления: закрепление процедуры в муниципальных правовых актах, а также непосредственно процедура передачи полномочий.
Имеют место случаи, когда порядок заключения соглашений не определен ни уставом муниципального образования, ни иными муниципальными нормативными правовыми актами. В ряде случаев процедура заключения соглашений идет вразрез с уставом муниципального образования или решением представительного органа в части процедуры заключения соглашения, его подписания.
Также немаловажной особенностью правовой регламентации заключения соглашений о передаче полномочий является требование, косвенно вытекающее из ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ о необходимости принятия как на уровне муниципального района, так и на уровне поселений, входящих в состав района аутентичных, сочетанных норм, регламентирующих порядок заключения соглашений о передаче полномочий.
Второй проблемный аспект передачи полномочий с поселенческого на районный уровень, а также наоборот, связан с определением объема финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий.
Законодательно установлено правило финансирования осуществления переданных полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов поселений в бюджет муниципального района и наоборот, порядок определения ежегодного объема межбюджетных трансфертов должен быть определен в каждом конкретном соглашении о передаче полномочий (ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ).
Однако при расчете объема межбюджетных трансфертов не существует единообразной методики его определения. На практике это порождает случаи, когда с полномочием передается либо максимальный размер средств, либо размер средств явно недостаточен для эффективной реализации полномочия.
Более подробно вопрос поиска оптимальной модели финансового обеспечения рассмотрен автором в статье «Финансовое обеспечение исполнения полномочий по решению вопросов местного значения, переданных в рамках соглашений о передаче осуществления полномочий» (Крымский научный вестник. №4. 2015 г., Том 1. «Экономические науки», с. 297-301. [Электронный ресурс]).
Также важным аспектом финансирования осуществления переданных полномочий является возможность органов местного самоуправления право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства. При этом законодательно установлено, что случаи и порядок такого использования должны быть предусмотрены решением представительного органа муниципального образования (абз. 4 ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-Ф3).
Таврический научный обозреватель шшшЛауг.заепсе
Практика муниципального нормотворчества показывает, что муниципальные образования не принимают муниципальные правовые акты, регламентирующие указанные выше положения, что является серьезным упущением в процессе эффективного осуществления переданных полномочий.
Приведенные выше проявления проблемных аспектов осуществления переданных полномочий в рамках заключенных соглашений связаны с несовершенством муниципального управления и как следствие несовершенством процесса муниципального нормотворчества.
Комплексный подход к решению процедурных и финансовых вопросов позволит эффективно осуществлять переданные полномочия и позволит решить следующие задачи эффективного осуществления: снижение внешних рисков обжалования заключенных соглашений о передаче осуществления полномочий; повышение эффективности и прозрачности расходования бюджетных средств; повышение эффективности использования муниципального имущества; повышение доступности и качества муниципальных услуг; стандартизация совершения действий муниципального управления; снижение рисков возникновения споров «о компетенции» и так далее.
Литература
1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 21.07.2014)
2. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
3. Комягина А. С. «Финансовое обеспечение исполнения полномочий по решению вопросов местного значения, переданных в рамках соглашений о передаче осуществления полномочий» // Крымский научный вестник. - 2015. - №4. - Том 1. «Экономические науки», с. 297-301. [Электронный ресурс].
Серия «Управляем сами»
НОВОСИБИРСК
УДК 331.1(094.4.072)
ББК 67.99(2)7я2
Одобрено координационным советом
по местному самоуправлению Межрегиональной
ассоциации экономического взаимодействия
субъектов Российской Федерации «Сибирское соглашение»
К 16 Как самим управлять. Местное самоуправление в вопросах и ответах: Учебно-методическое пособие по изучению и реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»/, . Под общ. ред. , . – Новосибирск, 2005. – 112 с.
Пособие включает ряд ответов на основные правовые и экономические вопросы, связанные с реализацией Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Учебно-методическое пособие носит познавательный характер и подготовлено для широкого круга читателей: представителей органов государственного и местного самоуправления, студентов, преподавателей в области государственного и муниципального управления , руководителей хозяйствующих субъектов и общественных объединений , а также граждан, занимающих активную позицию в вопросах практической реализации местного самоуправления.
Пособие дополняет серию работ «Управляем сами», подготовленных при активной поддержке аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе и Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Сибирское соглашение».
ã Исполнительный комитет (учреждение)
Межрегиональной ассоциации экономического
взаимодействия субъектов Российской Федерации
«Сибирское соглашение», 2005 ОГЛАВЛЕНИЕ
|
Введение. От Новгородского вече к муниципалитетам ХХ I века …………………………………………... | ||
|
Основные термины и понятия, которые встречаются в тексте …………………………………………………………. | ||
|
Глава 1 . Понятие местного самоуправления, территории муниципальных образований , муниципальные правовые акты …………………………. | ||
|
Что такое местное самоуправление?........................... | ||
|
Каковы полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления?........................................... | ||
|
Какова правовая основа местного самоуправления?.. | ||
|
Каким статусом наделено муниципальное образование и как устанавливаются его границы?.................... | ||
|
Что такое межселенная территория и каковы правовые аспекты ее использования?.................................... | ||
|
Что такое преобразование муниципальных образований и как осуществляется изменение границ муниципального образования?.......................................... | ||
|
Как проводятся опросы населения?............................. | ||
|
Какие права имеют жители на получение информации от органов местного самоуправления?................ | ||
|
Глава 4. ………….. | ||
Что такое органы местного самоуправления и кто относится к должностным лицам муниципального образования?................................................................... | ||
|
Какими могут быть органы местного самоуправления?.................................................................................. | ||
|
Как формируется представительный орган муниципального образования?.................................................. | ||
|
Как проводятся выборы депутатов представительного органа муниципального образования?................ | ||
|
Какими полномочиями обладает представительный орган муниципального образования?........................... | ||
|
Какими правами обладает депутат представительного органа муниципального образования?................ | ||
|
Каков порядок наделения полномочиями главы муниципального образования и каковы основания их досрочного прекращения?............................................. | ||
|
Какими полномочиями обладает глава муниципального образования?.................................................. | ||
|
Как назначается глава местной администрации?........ | ||
|
Как должна формироваться местная администрация и какими полномочиями она обладает?....................... | ||
|
Какие еще органы могут быть в структуре органов местного самоуправления?............................................ | ||
|
Какую ответственность могут нести органы муниципального образования и выборные должностные лица муниципальных образований?............................. | ||
|
Глава 5. Финансовая и экономическая основа местного самоуправления ………………………………... | ||
|
Какое имущество должно находиться в собственности муниципальных образований?............................... | ||
|
Как управлять имуществом муниципального образования?........................................................................... | ||
|
Что представляет собой система местных бюджетов ?. | ||
|
За счет чего формируются доходы местного бюджета? | ||
|
Какие налоги полностью закреплены за местными бюджетами?.................................................................... | ||
|
Что является основой для устойчивого развития муниципального образования и составления его бюджета?......................................................................... | ||
|
Как осуществляется муниципальный заказ?............... | ||
|
ПРИЛОЖЕНИЯ |
||
|
Приложение. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, по которым должны быть приняты региональные законы…. | ||
|
Приложение. Вопросы местного значения городского округа……………………………………… .. | ||
|
Приложение. Вопросы местного значения муниципального района………………………………… . | ||
|
Приложение. Вопросы местного значения поселения………………………………………………… | ||
|
Приложение. Содержание типового паспорта муниципального образования………………………... | ||
|
Приложение. Типовой макет прогноза социально-экономического развития муниципального образования …………………………………………… |
ОТ НОВГ O РОДСКОГО ВЕЧЕ
К МУНИЦИПАЛИТЕТАМ ХХ I ВЕКА
«Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации».
Статья 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Местное самоуправление – самостоятельный вид публичной власти, который работает на стыке интересов государства и общества, являясь своеобразным мостиком между ними. Поэтому совершенно справедливо его порой называют основой, фундаментом народовластия.
В России местное самоуправление имеет глубокие исторические корни. Еще в древнем Новгороде на протяжении столетий наиболее важные для города вопросы решались на большом вече, которое сейчас мы бы назвали общим собранием или сходом. Выражаясь юридическим языком, в те далекие годы российская история получила «прецедент решения вопросов местного значения путем прямого волеизъявления новгородских граждан».
Исторический путь местного самоуправления в России был тернист, запутан и противоречив. Зачастую он прокладывался под диктовку государства. Не раз и не два он «сужался» или вообще обрывался на десятилетия, а, порой, и на столетия, практически исчезая из общественной жизни страны. Так было, например, в период татаро-монгольского нашествия и собирания русских земель.
Восстановление местного самоуправления началось в ходе земской реформы Ивана Грозного в XVI веке, которая была призвана ослабить всевластие местных феодалов. Но пришедшие к власти после Смутного времени Романовы в XVII веке сделали ставку на назначаемых из центра воевод , которые постепенно вытеснили выборных должностных лиц и сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов. Определенные шаги в развитии элементов местного самоуправления сделал и Петр I, однако в ходе построения Российской империи взяла верх жесткая централизация управления.
Очередная реформа в области земского и городского управления была проведена во второй половине XVIII века Екатериной II. Эта реформа оставила заметные следы в российском законодательстве и в практике управления. Деление империи на губернии и уезды, создание выборных органов местного самоуправления позволило отчасти децентрализовать управление и сформировать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах. При Екатерине II были созданы городские думы – сначала в Москве и Петербурге, а затем и в других городах. С другой стороны, реформа усиливала власть губернаторов и упрочила положение административного аппарата на местах; чиновники имели право контроля и руководства органами самоуправления, поэтому практическая роль последних вплоть до реформы 1864 года была относительно невелика.
В XIX веке, особенно в первой его половине, местное самоуправление вновь было серьезно сжато тисками государственной власти. На десятилетия были ликвидированы городские думы, а выборные должностные лица по своему положению стали мало отличаться от назначенных.
Коренным образом изменили вектор развития местного самоуправления реформы Александра II, проведенные в 1860 – 1870 гг. Было отменено крепостное право, установлена система земских учреждений, формировавшихся на выборной основе и ведавших делами местного хозяйства, серьезно укрепилось городское самоуправление. Земская и городская реформы значительно обогатили опыт российского местного самоуправления, вызвали серьезное оживление общественной жизни в стране и подъем городского хозяйства .
При Александре III и Николае II произошел новый поворот в сторону усиления самодержавия и свертывания прав местного самоуправления. Несмотря на то, что в 1906 году Россия стала конституционной монархией и необходимость реформирования земского и городского самоуправления была очевидна, этот вопрос не вышел из стадии написания проектов и их обсуждения вплоть до начала первой мировой войны.
Новый и очень мощный всплеск развития роли самоуправления в государстве стимулировало Временное правительство весной-осенью 1917 года. В кратчайшие сроки была проделана колоссальная законотворческая работа, установившая действительно демократические нормы построения местного самоуправления. Однако реализовать их не удалось – Временное правительство не справилось с другими, более актуальными и не менее сложными задачами, что привело к его крушению.
В эпоху советской власти местное самоуправление переживало противоречивый период своего существования. С одной стороны, Советы как органы народного представительства стали основой государственной системы и пронизали ее сверху донизу. Ее низовые звенья являлись своеобразным симбиозом органов государственного и местного управления. Но самостоятельность и компетенция их были ограничены, так как занимались они в основном воплощением директив партии и правительства.
История развития местного самоуправления в России отчетливо демонстрирует его основные особенности. Первое: местное самоуправление находилось в серьезной зависимости от государственной власти, практически все серьезные структурные изменения в системе местного самоуправления (как по его развитию, так и по свертыванию) инициировались «сверху». Второе: развитие самоуправления шло маятникообразно – этапы интенсивного укрепления с меньшей или большей быстротой обязательно сменялись периодами его резкого ограничения. Третье: отсутствие непрерывного, поступательного развития местного самоуправления в России привело к отсутствию преемственности в накоплении соответствующих традиций. Четвертое: для местного самоуправления России характерна мозаичность – специфика крестьянского самоуправления в Сибири, не знавшей помещичьего гнета, серьезно отличалась, например, от самоуправления кубанского казачества.
Эти особенности и, прежде всего, слабость традиций до сих пор негативно сказываются на уровне развития местного самоуправления, а точнее его неспособности исполнять свою главную миссию. А она, эта миссия, во все времена была примерно одинакова – служить облегчению работы органов государственной власти (за счет избавления их от излишних функций) и способствовать облегчению жизни населения (за счет увеличения его прав и возможностей).
К сожалению, факты свидетельствуют о том, что в постсоветской России за десять с лишним лет местное самоуправление не стало серьезной и самостоятельной силой и свою миссию выполняет слабо. Это привело к необходимости придать новый импульс процессу, решительным образом изменить облик местного самоуправления да и всего государственного устройства.
В настоящее время основным двигателем реформы местного самоуправления в стране стал новый Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее, если специально не оговорено, – Федеральный закон).
Главная задача и смысл Федерального закона – переломить сложившуюся ситуацию, научить местные власти и население самостоятельно принимать решения, управлять делами на основе четкого распределения полномочий между уровнями власти. Процесс этот не простой. О его сложности говорит хотя бы то, что с момента начала разработки Федерального закона и до сих пор идет интенсивное обсуждение его достоинств и недостатков на самых разных уровнях общества.
Очевидно и то, что законодательную базу местного самоуправления необходимо далее укреплять и развивать как на федеральном, так и региональном уровнях. Опыт реализации Федерального закона в Новосибирской области и Ставропольском крае , других субъектах Российской Федерации показал необходимость уточнения и совершенствования его положений для более полного учета исторических, природно-географических особенностей и социально-экономических условий различных регионов Российской Федерации.
Скоро местному самоуправлению придется жить по новому законодательству, по новым правилам, которые серьезно отличаются от действующих. До вступления Федерального закона в полную силу необходимо установить границы и определить территории муниципальных образований, провести выборы в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, внести изменения в региональное законодательство, подготовить основные нормативные правовые акты.
К сожалению, население и многие управленцы на местах подчас имеют о новом законе такое же представление, как и о порядке проведения новгородского вече. С одной только, но очень существенной разницей – историю российскую знать и применять в практике управления полезно, а знать и исполнять законы, пользуясь предоставленными им возможностями, – необходимо.
Новый закон вызывает не только массу споров, но и массу вопросов, на которые необходимо получить ответы. Данное пособие является попыткой в доступной форме (насколько это возможно при разъяснении положений законодательства) ответить на сложные вопросы общего характера, которые возникают при прочтении Федерального закона и попытках его применения.
В первой главе пособия рассказывается о роли местного самоуправления в системе публичной власти. Здесь раскрывается понятие местного самоуправления, его правовая основа, порядок территориальной организации муниципальных образований; порядок принятия, а также виды правовых актов, которые принимаются органами местного самоуправления.
Вторая глава посвящена вопросам местного значения, то есть тем вопросам, за решение которых, помимо органов местного самоуправления, никто не имеет права (и не будет) отвечать. Эти вопросы образуют стержень, вокруг которого строится вся работа местного самоуправления.
Формам прямого участия населения в работе местного самоуправления посвящена третья глава. Значение этой главы определяется тем, что местное самоуправление в принципе не может быть эффективным без привлечения к его работе самого населения. В ней рассказывается только о тех формах, которые описаны в Федеральном законе. На самом деле их гораздо больше, но это тема отдельного разговора.
В четвертой главе рассматривается структура органов местного самоуправления, порядок их формирования и ответственность перед населением.
Пятая глава знакомит с финансовыми и налоговыми основами осуществления местного самоуправления.
Конечно, в рамках одного скромного пособия невозможно полностью раскрыть суть, все проблемы и возможности, принесенные местному самоуправлению этим Федеральным законом. Наличие таких пособий не отменяет необходимости для людей, занятых в местном самоуправлении, повышать уровень своей квалификации и проходить профессиональную переподготовку с учетом требований нового законодательства. Тем не менее авторы надеются, что издание окажется полезным для тех, кто интересуется проблемами реформирования местного самоуправления.
ОСНОВНЫЕ ТЕРМИНЫ И ПОНЯТИЯ,
КОТОРЫЕ ВСТРЕЧАЮТСЯ В ТЕКСТЕ
«Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации»)
1) Поселение – городское или сельское поселение .
2) Сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
3) Городское поселение – город или поселок, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
4) Муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
5) Городской округ – городское поселение , которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
6) Внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного cамоуправления.
7) Муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.
8) Межселенная территория – территория, находящаяся вне границ поселений.
9) Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
10) Вопросы местного значения межпоселенческого характера – часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.
11) Органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
12) Депутат – член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.
13) Должностное лицо местного самоуправления – выборное или заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
14) Выборное должностное лицо местного самоуправления – должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.
15) Член выборного органа местного самоуправления – выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.
16) Муниципальный правовой акт – решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.
