Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Номер 1 (6) 2001г
К вопросу о правах на буровые скважины
Цыганов В.Г., Главный государственный регистратор Тюменской области, председатель Тюменской областной палаты государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, к.ю.н., доцент; Емельянов А.С., и.о. начальника кафедры гражданско-правовых дисциплин Тюменского юридического института МВД РФ, к.ю.н.; Матвеев Т.Г., Ученый секретарь Тюменского юридического института МВД РФ, к.ю.н.
Существующее на сегодняшний день законодательство и его реализация в топливно-энергетическом комплексе зачастую порождают проблемы юридического характера, связанные с возникновением, переходом, обременением (ограничением) и прекращением прав на буровые скважины и иное горное оборудование. В настоящее время принято считать, что пользователь недр является собственником созданного или приобретенного им горного имущества. Но так ли это? Для ответа на этот вопрос необходимо комплексно рассмотреть статус буровых скважин, определив являются ли они объектами недвижимости и установив их собственника. Решение поставленных вопросов по мнению авторов позволит избежать возникновения юридических споров между собственником скважины, недропользователем и государством, внесет ясность в отношения, возникающие в процессе разработки недр и добычи полезных ископаемых.
Буровая скважина - это горная выработка круглого сечения глубиной свыше 5 метров и диаметром обычно 75-300 мм, проводимая с помощью буровой установки. Скважина проходят с поверхности земли и из подземных горных выработок под любым углом к горизонту. Различают начало скважины (устье), дно (забой) и ствол. Глубины скважин составляют от нескольких метров до 12 и более километров. При бурении разведочных скважин на твёрдые полезные ископаемые их диаметр обычно составляет 59 и 76 мм, на нефть и газ -100-400мм .
По назначению скважины подразделяются на:
1. разведочные - для геологических целей, инженерно-геологических и гидрологических изысканий, изучения структур, геофизических работ, поисков и разведки полезных ископаемых;
2. эксплуатационные - для добычи нефти и газа, подземных вод, минеральных солей и др.;
3. вспомогательные - нагнетательные, наблюдательные, пьезометрические, вентиляционные, водоотливные, дегазационные;
4. специальные - замораживающие, тампонажные, дренажные и т.п.;
5. взрывные - для размещения в них зарядов взрывчатых веществ.
Буровая скважина создаётся последовательным разрушением горных пород, удалением выбуренной породы и, при необходимости, закреплением стенок скважины от обрушения.
В разведочных скважинах применяют тонкостенные обсадные трубы либо тампонируются быстросхватывающимися смесями. Эксплуатационные и глубокие разведочные скважины крепят металлическими обсадными трубами и цементируют. Обсадные трубы свинчиваются или свариваются.
Технология крепления буровых скважин на нефть и газ включает установку в устье первой обсадной колонны длиной обычно до 20 метров, называемой направлением. Для обеспечения вертикальности или наклонной направленности последующему стволу скважины и для перекрытия неустойчивых верхних пород и изоляции газо-водяных притоков спускают вторую колонну обсадных труб - так называемый кондуктор длиной от десятков до сотен метров. В кольцевое (затрубное) пространство между стенками скважины и кондуктором с помощью промывочной или специальной жидкости через кондуктор закачивается цементный раствор. После окончания бурения до проектной глубины и проведения геофизических работ, выявляющих наличие продуктивных горизонтов (нефть, газ и др.), в скважину спускают эксплуатационную колонну обсадных труб. Во избежание перетоков нефти или газа в вышележащие горизонты, а воды в продуктивные пласты пространство скважины за эксплуатационной колонной также заполняется цементным раствором .
Из вышесказанного следует, что буровая скважина является сложным инженерным сооружением, неразрывно связанным с землей и участком недр и не перемещаемым в пространстве. Исходя из этого, буровую скважину необходимо признавать объектом недвижимости по признаку сооружения, соответственно, на буровые скважины должен распространяться общий правовой режим сооружений как объектов недвижимости. Говоря о скважинах как об объектах недвижимости следует отметить, что таковыми являются только эксплуатационные скважины, а также разведочные глубокого бурения, имеющие научное значение. Разведочные скважины, чье длительное использование не предполагается, а также взрывные скважины вообще не являются вещами в силу того, что они создаются для однократного использования и не приобретают самостоятельного хозяйственного назначения. Специальные и вспомогательные скважины представляют собой элементы тех объектов недвижимости для обслуживания которых они создаются и рассматриваться в качестве отдельной вещи не могут.
Основной особенностью буровых эксплуатационных скважин является то, что служат они исключительно для использования определенного участка недр, путем добычи полезных ископаемых, залегающих на одном из его горизонтов. Таким образом можно говорить о том, что буровые эксплуатационные скважины предназначены для обслуживания разрабатываемого участка недр и имеют общее с ним хозяйственное назначение. Следовательно в соответствии со ст. 135 ГР РФ буровые эксплуатационные скважины следует признать принадлежностью, а участок недр, для использования которого они предназначены, главной вещью.
Указанная выше норма предусматривает, что принадлежность, если иное не предусмотрено договором, следует судьбе главной вещи. Особенностью недр как объекта недвижимость является то, что они в силу ст. 1.2 Закона «О недрах» могут находиться только в государственной собственности. Анализ названных норм и соглашений о недропользования показывает, что эксплуатационные буровые скважины следует признать находящимися в государственной собственности.
Целесообразно данный вывод было бы закрепить или опровергнуть законодательно, т.е. в нормативном правовом акте, которым может стать Горный кодекс РФ (его проект внесен на рассмотрение в Федеральное собрание РФ), определив, что связанное горное оборудование, к которому относятся и эксплуатационные буровые скважины, является государственной собственностью. В этом случае в том же нормативном правовом акте следует закрепить за недропользователем права на справедливую компенсацию затрат, связанных с созданием, приобретением этого имущества и порядок пользования им.
В этой связи возникает необходимость в разработке специальных положений о владении, распоряжении и пользовании буровыми эксплуатационных скважинами, а также иным горным оборудованием. Распоряжение горным оборудованием при этом возможно либо с согласия специально уполномоченного государственного органа (например, Министерства РФ по природным ресурсам или Министерства государственного имущества РФ), либо путем предоставления недропользователю права самостоятельно распоряжаться данным имуществом (за исключением его отчуждения).
Примечания
1. Большая Советская Энциклопедия. (В 30 томах). /Под. ред. А.М. Прохорова. Изд. 3-е. -М.: «Советская энциклопедия», 1976, т. 23. С.500.
2. Удянский С.Н. Бурение нефтяных и газовых скважин. -М., 1961.
3. Закон РФ от 21 февраля 1992 г. №2395-1 «О недрах»// Ведомости РФ от 16 апреля 1992 г., №16, ст. 834
От редакции
Не все эксперты, ознакомившиеся с текстом статьи в ходе ее подготовки к печати, согласились с содержащимися в ней выводами. В частности, вызвал дискуссию вопрос о государственной собственности на эксплуатационные буровые скважины.
Предлагаем заинтересованным специалистам высказать свое мнение по поднятому кругу проблем.
Часть бесхозных скважин представляет опасность, поскольку могут быть взрывоопасными. Большинство таких объектов пришли в негодность, поэтому и представляют угрозу для населения страны, которое живет поблизости. Об этом рассказала глава Росимущества О.Дергунова.
Росимущество обнаружило в России около 1,8 млн бесхозных казенных объектов.
Задача ведомства состоит в том, чтобы найти все бесхозные объекты и оформить их.
Удивительно не это, хотя 1,8 млн объектов - это само по себе немало.
Удивительно то, что уже более 10 лет чиновники на полном серьезе озабочены бесхозными скважинами, но ничего не делается.
Бесхозными могут быть любые категории скважин: параметрические, поисковые, разведочные, эксплуатационные, законсервированные, ликвидированные.
Постепенно происходит разрушение цементные стяжек, коррозия колонны и устьевого оборудования, что приводит к разливам нефти и рассолов, возникновению газовых фонтанов, минерализации водоемов, засолонению почв, образованию болот.
В 2003 г глава Минприроды В.Артюхов бодро провел совещание по поводу создания реестра бесхозных скважин.
На 2005 г по данным Минприроды России было 274 тыс бесхозных скважин различных категорий.
Тогда глава Минприроды Ю.Трутнев попытался было поставить на баланс Росимущества бесхозные скважины.
В 2009 г Д. Храмов поведал на заседании комитета ГД РФ по природным ресурсам о том, что Минприроды России предлагает передать Роснедрам бесхозные скважины, потому что передача таких скважин недропользователям крайне затруднена.
В 2013 г о бесхозных скважинах забеспокоился губернатор Томской области С.Жвачкин , запомнившийся фразой о том, что экономику области разделили на коров, которых доим, и на кенгуру, которые могут быстро прыгнуть, где корова - это нефтегаз области, а кенгуру - это комплекс инновационного развития области.
В 2014 г Росгеология занялась инвентаризацией иликвидацией экологически опасных глубоких скважин, находящихся в нераспределеном фонде недр РФ.
НПЦ «Недра» , ныне дочка Росгеологии, за период 2002-2012 гг получила информацию по скважинам на нефть и газ из 46 субъектов РФ, в тч из 19 субъектов была получена информация по 638 потенциально опасным скважинам, было проведено обследование 1455 потенциально опасных скважин на нефть и газ.
Ныне стало известно, что частные компании могут получить во владение бесхозные газовые и нефтяные скважины.
Часть бесхозных скважин представляет опасность, поскольку могут быть взрывоопасными.
Большинство таких объектов пришли в негодность, поэтому и представляют угрозу для населения страны, которое живет поблизости.
По словам О.Дергуновой, 12 брошенных скважин находятся в Астраханской области. В настоящий момент они выделяют сероводород.
Самое большое количество бесхозных скважин - 800 находится в Ямало-Ненецком автономном округе (ЯНАО).
Причем ни прокуратура, ни чиновники, ни экологи ничего не могут поделать с этими объектами уже несколько лет.
Дело в том, что наблюдается некая правовая коллизия.
В 90 х гг во время приватизации некоторые скважины не были переданы на баланс предприятий-недропользователей.
Такое можно объяснить банальной спешкой, когда люди стремились в короткое время быстрее получить в собственность то, что есть.
Бесхозные скважины необходимо либо законсервировать, либо ликвидировать.
Однако крупнейшие компании ТЭК к ним не имеют отношения.
У Росимущества нет соответствующих компетенций.
Ликвидация 1 скважины, причем в спокойном режиме, обойдется в 200 млн рублей, в режиме ЧС - около 2 млрд рублей.
Консервация скважины стоит дешевле, однако сумма тоже довольно крупная - около 20 млн рублей.
Именно поэтому эксперты предложили несколько вариантов развития событий.
1 й вариант - создать специальный орган, который займется этой проблемой.
Однако такому ведомству будет нужен огромный бюджет.
2 й вариант - отдать бесхозные скважины недропользователям, на чьей территории они находятся.
Причем отдать можно за некую символическую плату.
В таком случае затраты лягут на плечи компаний, а не бюджета.
В самих компаниях не против такой идеи, однако высказываются за некоторые преференции.
При этом также необходимо внести корректировки в 11 нормативно-правовых актов.
Необходимо уточнить закон о недрах и налоговый кодекс, поскольку необходимо снизить налоговое бремя из-за будущих затрат на ликвидацию или консервацию скважин.
Независимо от давности бурения, артезианская скважина является объектом недропользования, и для её эксплуатации необходимо получить лицензию на добычу подземных вод. Каким образом по новым правилам получить лицензию домовладельцу или садовому товариществу?
Ужесточение правил, связанных с лицензированием артезианских скважин, необходимо не только для того, чтобы обеспечить приток в бюджет средств землевладельцев, которым необходимо водоснабжение, а прежде всего для рационального использования важнейшего природного ресурса - воды.
КОНЕЦ АМНИСТИИ
До сентября 2016 г. в Московской области действовал о правило так называемой водной амнистии, объявленной региональным министерством экологии. Несмотря на то что обязательное лицензирование артезианских скважин в российском законодательстве закреплено в 1992 г., процедура контроля за количеством пробурённых скважин, порядком их использования и качеством полученной воды не была закреплена. Проблема заключается в том, что собственники скважин не знают, что бурение скважины и добыча воды из неё - это один из видов недропользования, на которое нужно получать соответствующую лицензию. При отсутствии должного контроля запасы воды будут быстро истощены, а имеющиеся источники загрязнятся.
По этой причине начаты проверки для выявления нарушителей. В первую очередь контролирующие органы придут к юридическим лицам (в том числе в садовые товарищества), а уже затем возьмутся за проверку частных собственников. Лицензированию подлежат артезианские (в садовых товариществах бурятся именно они) и промышленные скважины. При этом при первоначальном выявлении нарушений владельцу скважины будет объявлено предупреждение (собственникам, которые успели до 1 сентября подать документы на лицензирование, не грозил даже штраф). Если же после предупреждения собственник не предпримет мер к получению необходимых документов, его ждёт штраф.
Граждане должны будут заплатить в государственную казну от 3 до 5 тыс. руб.; должностные лица - 30-50 тыс. руб.; штраф для юридических лиц составляет от 800 тыс. до 1 млн руб.
Уплата штрафа при этом не освобождает от обязанности устранить нарушение, что закреплено в ст. 49 ФЗ «О недрах». Таким образом, после уплаты штрафа собственник скважины всё равно обязан провести работы по получению лицензии на неё или же ликвидировать источник водоснабжения.
ЛИЦЕНЗИЯ
Перед тем как обратиться за лицензией на недропользование, необходимо осуществить целый комплекс геологоразведочных работ. Они проводятся на основании проекта на геологическое изучение участка недр, который проходит обязательную государственную экспертизу. Основная задача геологоразведки состоит в том, чтобы обеспечить безопасную эксплуатацию вновь пробурённой или уже давно существующей скважины без угрозы для тех водозаборов, которые расположены по соседству.
Кроме того, при проведении геологоразведочных работ будет проверено, может ли скважина обеспечивать то количество воды требуемого качества, которое необходимо недропользователю.
Лицензию на геологическое изучение и лицензию на добычу подземных вод всегда получают последовательно. Получить лицензию на добычу подземных вод возможно лишь после выполнения условий пользования недрами, прописанных в лицензии на геологическое изучение.
Лицензия на недропользование составляется на фирменном бланке утверждённого образца. В тексте документа указывают, кому, для каких видов пользования недрами и на какой срок выдано разрешение. Важной частью лицензии являются приложения, где определены требования, выполнение которых принимает на себя недропользователь, и сроки их выполнения.
ЛИЦЕНЗИЯ НЕ НУЖНА
Получать лицензию на недропользование, разрешающую качать воду, нужно не всегда. Владельцам загородных домов и дачных участков необходимо знать, что лицензия не нужна, если персональный источник водоснабжения отвечает сразу трём условиям:
Чтобы проверить, какой водоносный горизонт использует ваш водяной источник, необходимо подать в территориальный фонд геологической информации (ФГИ) заявку с приложением карты местности масштабом 1: 10000 с обозначением вашего участка на ней. Карту можно заказать в местной администрации. Специалисты регионального отдела ФГИ занимаются в том числе изучением почв и водоносных слоев. Письменный ответ ФГИ является наиболее точным экспертным заключением, которое подтвердит необходимость (или докажет её отсутствие) лицензии Росприроднадзора.
ПОЛУЧАЕМ ЛИЦЕНЗИЮ
При любом объёме потребления воды для законного использования артезианской скважины (как вновь создаваемой, так и уже давно пробурённой) необходимо осуществить следующий комплекс мероприятий по геологическому изучению участка недр для поисков и оценки подземных вод.
1. Получить лицензию на пользование недрами с целью геологического изучения участка недр и оценки запасов подземных вод.
2. Осуществить регистрацию работ по геологическому изучению участка недр в государственном реестре работ по геологическому изучению недр.
3. Обратиться к специалистам:
Специалисты-гидрогеологи выполнят следующие работы:
4. Передать материалы подсчёта запасов подземных вод в региональное подразделение Росгеолфонда и территориальный фонд геологической информации.
5. Ждать рассмотрения материалов и по результатам получить или нет лицензию на пользование недрами с целью добычи подземных вод в случаях, когда потребление составляет более 100 м3 в сутки.
При меньшем заявленном объёме потребления воды необходимо пройти согласование отчёта в органах местной исполнительной власти. Если же водозабор рассчитан на больший объём суточного потребления, потребуется пройти государственную экспертизу запасов подземных вод. Кроме того, в этом случае нужен технический проект разработки месторождения подземных вод (технический проект водозабора).
Если вода используется для целей питьевого или хозяйственно-бытового водоснабжения, предстоит: разработать проект зон санитарной охраны источника питьевого водоснабжения; получить санитарно-эпидемиологические заключения на проект зон санитарной охраны источника в органах Роспотребнадзора и о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта.
СРОКИ
Приготовьтесь к тому, что для получения лицензии вам потребуется много времени. В соответствии с действующими административными регламентами, срок рассмотрения заявки на получение лицензии на пользование недрами составляет 65 дней. После получения первой лицензии (на пользование недрами с целью геологического изучения) осуществляются разработка проекта геологического изучения и оценка запасов подземных вод (срок зависит от исполнителя и особенностей проекта). После этого получаете окончательную лицензию на пользование недрами с целью добычи подземных вод (добавляете ещё 65 дней плюс время на процедуру закрытия первой лицензии).
Срок регистрации работ по геологическому изучению участка недр составляет десять рабочих дней, срок экспертизы проекта геологического изучения недр-70 рабочих дней. Срок проведения экспертизы материалов оценки запасов подземных вод составляет 90 дней (может быть продлён ещё на 60 дней).
Параллельно можно осуществлять работы по согласованию проекта организации санитарной зоны, поэтому эти сроки отдельно учитывать не будем. Лишь отметим, что занять это может до 5-6 мес.
Общая продолжительность всех согласований и экспертиз составляет порядка 320-340 дней. Организации, уверяющие потенциальных клиентов в том, что завершат работы за полгода и менее, просто рассчитывают на дополнительные финансовые вливания с их стороны.
НОВОВВЕДЕНИЯ
Необходимость обязательного получения лицензии на каждую артезианскую скважину-это не единственное нововведение в законодательстве о недрах.
Постановление Правительства от 11 февраля 2016 г. № 94 «Об утверждении правил охраны подземных водных объектов» обязывает владельцев водозаборных скважин оборудовать каждую из них счётчиками расхода воды и устройствами для замера уровня подземных вод. Это не ново, однако впервые эти требования собраны в одном документе. Счётчики и их показания проверяют специалисты Рсспотребнадзора, а вот мониторинг подземных вод осуществляет природоохранная прокуратура.
Ещё одно важное изменение касается требования об обязательном наличии мониторинговых скважин при суточном объеме потребления воды более 100 м³. Практика и теория пока не дают однозначного ответа, равнозначны ли мониторинговые и резервные скважины. Пока можно говорить о том, что при суточном объёме потребления воды более 100 м3 водозабор должен состоять минимум из двух скважин.
Далее, закреплено требование о том, что подземные воды должны выводиться на поверхность минимальным количеством каптажных сооружений. Максимальную производительность скважины помогут определить опытно-фильтрационные работы на водозаборе. Фактически это эксперимент, в ходе которого регистрируются понижения уровней подземных вод в скважине при водоотборе, имитирующем реальную эксплуатацию. На основании этих опытных данных рассчитывают гидрогеологические параметры водоносного горизонта, вскрытого скважиной, которыми по большей части и лимитируется её максимальная производительность. Для проведения эксперимента понадобится проведение опытно-фильтрационных работ в течение минимум суток (ещё лучше, если на проведение работ выделено трое и больше суток). Опытные гидрогеологи предложат интерпретировать результаты таких работ на численных гидрогеологических моделях, имитирующих ход проведения опытно-фильтрационных работ.
Очень важно, что закреплены требования о необходимости принятия мер по предотвращению разгерметизации обсадной колонны, изолирующей водоносные горизонты (неважно при бурении новых или ремонте уже существующих скважин). Кроме того, закон закрепил, что добыча воды в большем количестве (не предусмотренном проектом) недопустима.
Наконец, все неиспользуемые и аварийные скважины должны быть ликвидированы (тампонированы) в соответствии с проектной документацией. Произвольные варианты ликвидации скважин недопустимы, все решения должны строго соответствовать первоначальной технической документации. Специалисты полагают, что это нововведение увеличит стоимость услуг организаций, занимающихся ремонтом и ликвидацией скважин.
Изменения в законодательстве о недрах в части организации водопользования говорят о том, что государство готово более внимательно относиться к этой деятельности. Очень важно, чтобы при выборе буровой компании стали уделять внимание не только стоимости погонного метра бурения. Несоблюдение технологии сооружения скважины может привести к нарушению требований законодательства о защите подземных вод от загрязнения.
Проблема обеспечения безопасного использования и охраны ликвидированных и законсервированных скважин в настоящее время становится все более актуальной, что обусловлено рядом факторов.
Во-первых, в настоящее время отсутствует комплексная, актуальная, официальная информация об общем количестве и состоянии ликвидированных и законсервированных скважин, пробуренных на территории Российской Федерации, континентальном шельфе и исключительной экономической зоне Российской Федерации.
В результате проведенных Министерством природных ресурсов Российской Федерации мероприятий по инвентаризации 421 было установлено, что в Российской Федерации число геологоразведочных скважин (параметрических, поисково-оценочных и разведочных скважин) составляет около 74 тысяч, из них:
− 68 тыс. скважин - в распределенном фонде недр;
421 Данные инвентаризации нефтяных скважин Российской Федерации, проводимой Министерством природных ресурсов Российской Федерации в период с 2005 по 2008 годы. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.mnr.gov.ru/ (дата обращения 10.09.2013).
−6 тыс. скважин - в нераспределенном фонде недр. Из 68 тысяч скважин распределенного фонда недр:
−58 тыс. скважин находятся в пользовании компаний- недропользователей;
−10 тыс. скважин не имеют балансодержателя, являясь «бесхозными».
В свою очередь, согласно данным ОАО «НПЦ «Недра» 422 на территории Российской Федерации за весь период разведки и эксплуатации недр глубоким бурением на нефть и газ было пробурено около 1 500 000 скважин разного типа: «геологоразведочных» (опорных, параметрических, поисковых, разведочных) и эксплуатационных.
Во-вторых, отмечается недостаточность правового регулирования обеспечения экологической безопасности ликвидированных и законсервированных скважин. Наличие правовых пробелов в рассматриваемой сфере приводит к тому, что на территории Российской Федерации в настоящее время находится большое количество скважин, техническое состояние которых не поддерживается надлежащим образом, что влечет потенциальную опасность для окружающей среды и здоровья человека. По данным инвентаризации, техническое состояние 8 тыс. скважин нераспределенного фонда недр и 12 тыс. скважин распределенного фонда представляет опасность для окружающей среды и недр из-за нефтегазоводопроявлений, которые со временем могут привести к экологическим и техногенным катастрофам.
Анализируя действующее законодательство в области безопасного использования и охраны ликвидированных и законсервированных скважин, в первую очередь следует отметить недостаточную теоретическую разработанность понятийного аппарата.
422 См.: Официальный сайт ОАО «НПЦ «Недра» [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.nedra.ru/rus/activity/terminate.php (дата обращения 10.09.2013)
Статья 26 Закона Российской Федерации «О недрах», понятия ликвидированной и законсервированной скважины не содержит, формулируя лишь общие принципы ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, согласно которым при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, зданий и сооружений, а при консервации − также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации.
В постановлении Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации от 22 мая 2002 г. № 22 «Об утверждении нормативного правового акта» (вместе с Инструкцией о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов)»423 содержатся технические требования по переводу консервируемых и ликвидируемых скважин в состояние, обеспечивающее сохранность месторождений, безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, зданий и сооружений в зоне влияния консервируемых (ликвидируемых) объектов, в свою очередь, понятий «ликвидация», «консервация»,
«законсервированная скважина» и «ликвидированная скважина» также не приводится.
В целом по результатам анализа существующей нормативной правовой и инструктивно-методической базы единственным нормативным правовым актом, в котором содержится понятийный аппарат в рассматриваемой сфере, является Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 53554-2009
«Поиск, разведка и разработка месторождений углеводородного сырья. Термины и определения», утвержденный приказом Федерального
423 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. № 40.
агентства по техническому регулированию и метрологии от 15 декабря 2009 г. № 836-ст 424 , согласно которому под ликвидацией скважины понимается вывод буровой скважины из производственного процесса по техническим, геологическим или технологическим причинам, в свою очередь, под консервацией скважины понимается временное прекращение строительства или эксплуатации буровой скважины с герметизацией ее устья.
Вместе с тем приведенные определения являются по большей части техническими и не учитывают эколого-правовые требования при проведении работ по консервации и ликвидации скважин, указанные в вышеназванной Инструкции, в частности, требования по обеспечению сохранности месторождений, а также безопасности населения и окружающей среды в зоне влияния консервируемых (ликвидируемых) объектов.
Таким образом, с учетом наличия объективной необходимости совершенствования понятийного аппарата в рассматриваемой сфере, сформулируем определения законсервированной и ликвидированной скважины.
Под законсервированной скважиной следует понимать «скважину, приведенную в состояние, предполагающее ее дальнейшее использование, обеспечивающее в зоне ее влияния сохранность месторождения на все время консервации, а также безопасность населения и окружающей среды».
В свою очередь, ликвидированной скважиной является «скважина, использование которой в дальнейшем не предполагается, приведенная в состояние, обеспечивающее в зоне ее влияния сохранность месторождения, безопасность населения и окружающей среды».
Отметим также сложный комплексный межотраслевой характер отношений в области использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин, что, в свою очередь, предопределяет
необходимость теоретического анализа сферы нормативного правового регулирования данных отношений.
Во-первых, необходимо установить, охватывается ли сфера правового регулирования использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин законодательством о недрах.
Анализируя Закон Российской Федерации «О недрах», по данному вопросу следует сделать отрицательный вывод, поскольку данный Закон содержит требования к использованию и охране лишь действующих скважин и только на распределенном фонде недр, а также устанавливает лишь общие требования к консервации и ликвидации скважин.
Например, пункт 9 статьи 22 Закона Российской Федерации «О недрах» предусматривает обязанность пользователей недр обеспечить сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях, ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию.
Помимо этого, следует выделить часть 3 статьи 26 Закона Российской Федерации «О недрах», в соответствии с которой при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации − также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации, а также части 5, 6 статьи 21, в соответствии с которыми расходы на консервацию и ликвидацию предприятия несет пользователь недр, если пользование недрами прекращено по причинам, изложенным в пунктах 1 (при наличии вины предприятия), 2 и
3 части второй статьи 20 настоящего Закона, или по инициативе пользователя недр, или расходы на консервацию и ликвидацию предприятия
− пользователя недр несет государство, если пользование недрами прекращено по причинам, указанным в пункте 1 (при отсутствии вины предприятия) и пункте 4 части второй статьи 20, части третьей статьи 20 настоящего Закона.
Таким образом, сфера использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин предметом регулирования Закона Российской Федерации «О недрах» в настоящее время не является.
Вопрос о том, должен ли Закон Российской Федерации «О недрах» регулировать данные отношения, является достаточно спорным. С одной стороны, Закон Российской Федерации «О недрах» устанавливает требования к пользователям недр по охране скважин распределенного фонда недр, поэтому логично предположить, что в Законе Российской Федерации «О недрах» следует закрепить соответствующую дополнительную обязанность пользователя недр по обеспечению охраны скважин и после проведения процедуры ликвидации и консервации и перевода участка недр в нераспределенный фонд. Помимо этого, в Законе Российской Федерации «О недрах» следует закрепить порядок и условия использования ликвидированных и законсервированных скважин отдельно по распределенному и нераспределенному фонду недр.
С другой стороны, в качестве возражения к данному выводу следует отметить, что вопросы использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин, исходя из анализа содержания преамбулы Закона Российской Федерации «О недрах», не должны являться предметом правового регулирования данного Закона, поскольку Закон Российской Федерации «О недрах» регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических
минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей. Исходя из определений законсервированных и ликвидированных скважин, сформулированных выше, следует сделать вывод, согласно которому вопросы использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин правовым регулированием данного Закона не охватываются, поскольку какого-либо использования недр в данном случае не предполагается.
Во-вторых, необходимо установить, охватывается ли сфера правового регулирования использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин законодательством о промышленной безопасности опасных производственных объектов.
В соответствии с Приложением 1 к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» объекты, на которых ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, относятся к категории опасных производственных объектов, вследствие чего пользователи недр обязаны соблюдать требования, установленные данным Федеральным законом.
Исходя из анализа содержания данного Закона следует сделать вывод, согласно которому действующие скважины на распределенном фонде недр относятся к опасным производственным объектам, вследствие чего на них распространяются требования, предусмотренные данным Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами в области обеспечения промышленной безопасности, вместе с тем вопрос о том, относятся ли законсервированные и ликвидированные скважины к категории опасных производственных объектов, является достаточно спорным и неурегулированным действующим законодательством в области обеспечения промышленной безопасности.
С одной стороны, исходя из анализа содержания Приложения 1 к Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» следует сделать вывод, согласно которому ликвидированные и законсервированные скважины опасными производственными объектами не являются, поскольку исходя из цели ликвидации и консервации скважин использование их не предполагается или предполагается в перспективе, при этом в обоих случаях на данных скважинах ведение каких-либо работ не осуществляется.
С другой стороны, законсервированные и ликвидированные скважины представляют опасность для окружающей среды из-за нефтегазоводопроявлений, которые могут привести к экологическим и техногенным катастрофам, вследствие чего в отношении данных скважин должен осуществляться обязательный технический контроль за их состоянием.
Согласно пункту 43 Инструкции о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, утвержденной постановлением Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации от 2 июня 1999 г.
№ 33 425 , порядок ведения, периодичность, техническое обеспечение
наблюдений за состоянием горных выработок и их влиянием на окружающую среду (горно-экологический мониторинг) на период консервации или период стабилизации гидродинамического режима и процессов сдвижения горных пород и земной поверхности при ликвидации объекта определяется проектом консервации или ликвидации объекта.
Проект ликвидации или консервации скважины должен содержать и указание на лицо, ответственное за проведение контрольных мероприятий. Вместе с тем проектом ликвидации порядок ведения, периодичность технического обеспечения наблюдений за состоянием горных выработок и их
425Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. № 29.
влиянием на окружающую среду предусматривается только на период
«стабилизации гидродинамического режима и процессов сдвижения горных пород и земной поверхности». Таким образом, неясно, кто должен осуществлять ежегодный контроль за состоянием скважин после наступления данных условий. Как показывает практика, ликвидация и консервация скважины имеющимися способами и технологиями не обеспечивает ее полную безопасность для окружающей среды. Как следствие, необходимым является проведение контроля за состоянием ликвидированных скважин и установление требований в области безопасности ликвидированных и законсервированных скважин, которые в настоящее время отсутствуют.
Таким образом, ликвидированные и законсервированные скважины должны признаваться опасными производственными объектами, при этом нормативное правовое регулирование вопросов охраны законсервированных и ликвидированных скважин должно осуществляться законодательством о промышленной безопасности, поскольку ликвидированные и консервированные скважины представляют опасность для окружающей среды и здоровья человека, а предметом регулирования Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» является предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий, кроме того, консервация и ликвидация опасного производственного объекта является одним из видов деятельности в области промышленной безопасности согласно статье 6 Закона.
В-третьих, целесообразно установить, охватывается ли сфера правового регулирования вопросов использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин гражданским законодательством.
По результатам анализа Закона Российской Федерации «О недрах», Гражданского кодекса Российской Федерации, а также ряда иных нормативных правовых актов, следует сделать вывод, согласно которому скважина подпадает под категорию недвижимого имущества, вследствие чего к правоотношениям по их использованию вполне применимы нормы гражданского законодательства.
Например, в отношении ликвидированных и законсервированных скважин, пробуренных за счет государственных средств, во-первых, предусмотрена процедура учета всех ликвидированных и законсервированных скважин в соответствие с приказом Федерального агентства по недропользованию от 6 декабря 2005 г. № 1244 «Об организации сбора и обобщения информации по учету законсервированных и ликвидированных параметрических, поисковых и разведочных скважин на нефть и газ, пробуренных за счет государственных средств»426; во-вторых, сведения о скважинах, как объекта федеральной собственности, включаются в Реестр федерального имущества, порядок ведения которого установлен Положением об учете федерального имущества, утвержденным
№ 447427 ; и, в-третьих, в соответствии с пунктом 4 Положения о порядке реализации и использования скважин глубокого бурения на нефть и газ, пробуренных за счет средств государственного бюджета и числящихся на балансе государственных предприятий, утвержденного совместно Госкомимуществом России 7 августа 1995 г., Роскомнедра 27 марта 1995 г., Минтопэнерго России, Госгортехнадзором России 11 апреля 1995 г. 428 , находящиеся на участке недр законсервированные и ликвидированные скважины, пробуренные за счет государственных средств, передаются на баланс недропользователя, путем их продажи по восстановительной
427СЗ РФ. 2007. № 34. Ст. 4237.
428 Российские вести. 1995. № 199.
стоимости, определяемой с учетом фактически понесенных затрат на сооружение скважин.
В отношении скважин, пробуренных за счет собственных или привлеченных средств пользователя недр следует сделать аналогичный вывод, поскольку, во-первых, скважины как объект недвижимого имущества подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»429 ; во-вторых, при досрочном прекращении права пользования участками недр скважины могут отчуждаться в соответствии с нормами гражданского законодательства путем заключения возмездного договора. В соответствии со статьей 21.1 Закона Российской Федерации «О недрах» между пользователем недр, право пользования недрами которого досрочно прекращено, и временным
оператором может быть заключен договор о передаче имущества, необходимого для обеспечения пользования недрами, на возмездных основаниях.
Таким образом, сфера нормативного регулирования использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин в настоящее время охватывается гражданским законодательством в части отнесения к объектам недвижимого имущества, а также частично законодательством о недрах и законодательством в области промышленной безопасности, предусматривающего требования к пользователям недр по обеспечению сохранности разведочных горных выработок и буровых скважин на распределенном фонде недр, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях, ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию, соблюдения требований по промышленной безопасности и т.д.
429СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.
В свою очередь, правовая регламентация обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности ликвидированных и законсервированных скважин сопряжена с рядом проблем организационно- правового характера, выявление и анализ которых с учетом специфики правового регулирования данных отношений предполагает необходимость проведения исследования действующих нормативных правовых актов, устанавливающих требования к использованию и охране законсервированных и ликвидированных скважин отдельно по распределенному и нераспределенному фонду недр.
Анализируя требования законодательства Российской Федерации в области охраны законсервированных и ликвидированных скважин на распределенном фонде недр, следует в первую очередь обратиться к Закону Российской Федерации «О недрах» пункт 9 статьи 22 которого предусматривает обязанность пользователей недр обеспечить сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях, ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию.
Помимо этого, согласно статье 21 Закона Российской Федерации «О недрах» до завершения процесса ликвидации или консервации пользователь недр несет ответственность, возложенную на него Законом Российской Федерации «О недрах».
Данная норма корреспондируется с пунктом 9 статьи 23 Закона Российской Федерации «О недрах», основными требованиями по рациональному использованию и охране недр является, помимо иных, соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Порядок консервации и ликвидации предприятий установлен в статье 26 Закона Российской Федерации «О недрах», согласно которому при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации − также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации.
Помимо Закона Российской Федерации «О недрах», требования по консервации и ликвидации скважин содержатся в нормативных правовых и инструктивно-методических актах в области обеспечения промышленной безопасности.
В частности, Порядок ведения работ по технической ликвидации и консервации опасного производственного объекта, связанного с пользованием недрами, и требования по обеспечению промышленной безопасности, охраны недр и окружающей среды, а при консервации − также требования, обеспечивающие сохранность месторождений и горных выработок на время консервации детализированы в Инструкции о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, утвержденной постановлением Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации от 2 июня 1999 г. № 33.
Согласно пункту 43 рассматриваемой Инструкции, порядок ведения, периодичность, техническое обеспечение наблюдений за состоянием горных выработок и их влиянием на окружающую среду (горно-экологический мониторинг) на период консервации или период стабилизации гидродинамического режима и процессов сдвижения горных пород и земной поверхности при ликвидации объекта определяется проектом консервации или ликвидации объекта.
Помимо Инструкции о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, требования к порядку консервации и ликвидации скважин содержатся в Постановлении Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации от 22 мая 2002 г. № 22 «Об утверждении нормативного правового акта» (вместе с Инструкцией о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов)».
− в процессе эксплуатации, если в них не установлены цементные мосты). Согласно пункту 2.3.7 Инструкции, контроль за состоянием устьев ликвидированных скважин осуществляется пользователем недр ежегодно.
Помимо этого, по вопросам проверки соблюдения пользователем недр установленного порядка консервации и ликвидации скважин предусмотрена процедура государственного геологического надзора. В частности, в соответствии с пунктом 6 Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293, Федеральная службой по экологическому, технологическому и атомному надзору соблюдение требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) при ликвидации и консервации
предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Невыполнение требований по приведению ликвидируемых или консервируемых горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасность населения, а также требований по сохранности месторождений полезных ископаемых, горных выработок и буровых скважин на время их консервации влечет административную ответственность в соответствие с пунктом 2 статьи 8.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Таким образом, следует сделать вывод, что в отношении скважин распределенного фонда недр Законом Российской Федерации «О недрах» и иными нормативными правовыми актами требования к пользователям недр по обеспечению сохранности скважин и обеспечению экологической безопасности регламентированы достаточно подробно.
Анализируя законодательство в области охраны законсервированных и ликвидированных скважин в Российской Федерации на нераспределенном фонде недр, следует отметить, что если в отношении скважин распределенного фонда недр Законом Российской Федерации «О недрах» установлены определенные требования к пользователям недр по обеспечению сохранности разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях, ликвидации в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию, соблюдения требований по промышленной безопасности и т.д., то в отношении скважин нераспределенного фонда недр сделать данный вывод не представляется возможным, поскольку ни в Законе Российской Федерации
«О недрах», ни в иных нормативных правовых актах не содержится норм, устанавливающих круг субъектов, ответственных за использование и охрану законсервированных и ликвидированных скважин.
Логично предположить, что данным субъектом должно являться государство, особенно в отношении законсервированных скважин, пробуренных еще в советское время, однако по причине отсутствия нормативного правового регулирования данных отношений, а также принимая во внимание тот факт, что государство не имеет достаточных средств для того, чтобы нести расходы по их содержанию, как следствие, на сегодняшний день на территории Российской Федерации находится большое количество скважин, техническое состояние которых не поддерживается надлежащим образом, что приводит к потенциальной опасности для окружающей среды и здоровья человека.
Отметим также, что соответствующая обязанность пользователя недр обеспечивать сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях, предусмотренная пунктом 9 статьи 22 Закона Российской Федерации «О недрах», фактически прекращается в случае прекращения или досрочного прекращения права пользования участком недр, однако в Законе Российской Федерации «О недрах» ничего не говорится о том, должен ли пользователь недр и в дальнейшем обеспечивать сохранность данных скважин.
Таким образом, основная проблема заключается в том, в Законе Российской Федерации «О недрах» не содержится норм, закрепляющих субъектов, которые должны нести ответственность за сохранность данных буровых скважин и горных выработок после завершения процедуры консервации при прекращении права пользования участком недр и за чей счет (государства или пользователя недр) будут обеспечиваться требования статьи 26 Закона Российской Федерации «О недрах» о сохранности месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации и ликвидации.
Представляется, что данные проблемы можно решить, основываясь на толковании норм части 3 статьи 26 Закона Российской Федерации «О недрах», в соответствии с которой при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации − также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации, а также частей 5, 6 статьи 21 Закона Российской Федерации «О недрах», в соответствии с которыми расходы на консервацию и ликвидацию предприятия несет пользователь недр, если пользование недрами прекращено по причинам, изложенным в пунктах 1 (при наличии вины предприятия), 2 и 3 части второй статьи 20 настоящего Закона, или по инициативе пользователя недр, или расходы на консервацию и ликвидацию предприятия - пользователя недр несет государство, если пользование недрами прекращено по причинам, указанным в пункте 1 (при отсутствии вины предприятия) и пункте 4 части второй статьи 20, части третьей статьи 20 настоящего Закона.
Установленные частями 5, 6 статьи 21 Закона Российской Федерации
«О недрах» основания, в соответствии с которыми расходы на консервацию несет пользователь недр или государство, могут быть использованы для закрепления в Законе Российской Федерации «О недрах» субъектов, обязанных обеспечивать сохранность буровых скважин или горных выработок после завершения процедуры консервации и ликвидации, которыми будут являться государство (для случаев, предусмотренных пунктом 1 (при отсутствии вины предприятия), пунктом 4 части 2, а также части 3 статьи 20 Закона Российской Федерации «О недрах») в лице уполномоченного органа, которого необходимо определить, а также пользователь недр (во всех иных случаев, предусмотренных частью 2 статьи
20 Закона Российской Федерации «О недрах»). По основаниям прекращения права пользования недрами, предусмотренным частью первой статьи 20 Закона Российской Федерации «О недрах», сохранность буровых скважин и горных выработок после завершения процедуры консервации должны обеспечивать пользователи недр.
Также следует отметить, что законодательство Российской Федерации не устанавливает какого-либо особого порядка контроля и надзора за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин на нераспределенном фонде недр. Согласно статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ собственник имущества несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Таким образом, осуществление контроля за состоянием ликвидированных и законсервированных скважин, а также проведение на них в случае необходимости ремонтно-изоляционных работ, исходя из требований гражданского законодательства, должен обеспечивать их собственник.
В соответствии с Инструкцией о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов установлена обязанность пользователя недр проводить проверки состояния законсервированных и ликвидированных скважин. Согласно пункту 3.1.3 рассматриваемой Инструкции периодичность проверок законсервированных скважин устанавливается пользователем недр по согласованию с территориальным органом Госгортехнадзора России (но не реже двух раз в год − для скважин, законсервированных после окончания строительства, и одного раза в квартал
− в процессе эксплуатации, если в них не установлены цементные мосты). Согласно пункту 2.3.7 Инструкции, контроль за состоянием устьев ликвидированных скважин осуществляется пользователем недр ежегодно, однако при этом Инструкцией не устанавливается, кто должен осуществлять
контроль и надзор за состоянием скважин после перевода участка недр в нераспределенный фонд.
Контроль за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин на нераспределенном фонде недр, находящихся в федеральной собственности, в настоящее время также практически не осуществляется, о чем свидетельствуют публикуемые материалы прокурорских проверок430. По мнению органов прокуратуры, контроль за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин, находящихся в федеральной собственности, должен осуществляться Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), однако Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401, полномочия по осуществлению
контроля за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин за службой не закрепляет. Таким образом, в настоящее время федеральный орган государственной власти, уполномоченный на проведение контроля за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин, находящихся в федеральной собственности, фактически отсутствует.
Следует также отметить, что законодательство Российской Федерации допускает возможность нахождения законсервированных и ликвидированных скважин на нераспределенном фонде недр также и в частной собственности. В таком случае контроль за состоянием данных скважин должен осуществляться их собственником, несмотря на отсутствие у него права пользования участком недр, на котором расположены данные скважины. При этом выполнение собственником скважин своих обязанностей по обеспечению контроля за их состоянием предметом государственного надзора не является, действующим законодательством
430 См.: Официальный сайт Управления Генеральной прокуратуры РФ в Уральском федеральном округе. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.genprok-urfo.ru/?id=917 (дата обращения 10.10.2013).
соответствующая обязанность также не закреплена, помимо этого отсутствует порядок надзора за исполнением собственниками находящихся на нераспределенном фонде недр скважин своих обязанностей по обеспечению контроля за их состоянием и проведению ремонтно- изоляционных работ.
Таким образом, следует сделать вывод, согласно которому законодательство, регулирующее вопросы использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин в Российской Федерации на нераспределенном фонде недр в Российской Федерации, фактически полностью отсутствует.
С целью решения проблемы обеспечения проведения контроля за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин на нераспределенном фонде недр представляется необходимым:
−разработать и утвердить Порядок государственного надзора за состоянием скважин, находящихся на нераспределенном фонде недр. При этом Порядок государственного надзора за состоянием скважин, находящихся на нераспределенном фонде недр должен регулировать проведение государственного надзора за законсервированными и ликвидированными скважинами на нераспределенном фонде недр независимо от права собственности на них.
−определить федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение надзора за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин, находящихся в федеральной собственности, а также обеспечение проведения на них ремонтно-изоляционных работ;
−определить федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение надзора за исполнением собственниками находящихся на нераспределенном фонде недр скважин своих обязанностей по обеспечению контроля за их состоянием и проведению ремонтно- изоляционных работ.
Данный комплекс мер является необходимым и достаточным для обеспечения экологической безопасности ликвидированных и законсервированных скважин, находящихся на нераспределенном фонде недр.
Анализ законодательства в области охраны и использования законсервированных и ликвидированных скважин также выявил необходимость решения проблемы учета законсервированных и ликвидированных скважин. Периодически публикуемые Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации сведения о количестве скважин на территории Российской Федерации не позволяют комплексно оценить состояние фонда скважин, вследствие чего комплексная, актуальная, официальная информация об общем количестве и состоянии скважин всех категорий, пробуренных на территории Российской Федерации, континентальном шельфе и исключительной экономической зоне Российской Федерации, в настоящее время фактически отсутствует.
Для решения данной проблемы Министерством природных ресурсов Российской Федерации проводились работы по инвентаризации скважин, однако полностью решить проблему учета всех действующих скважин, а также законсервированных и ликвидированных скважин на территории Российской Федерации в настоящее время не удается.
В целом по результатам инвентаризации скважин, завершенной Министерством природных ресурсов Российской Федерации в 2007 году, было установлено, что на территории России действует 248 тысяч эксплуатационных и 64 тысячи разведочных скважин. При этом отмечалось, что инвентаризация не коснулась скважин, которые были открыты более 50 лет назад.
По нераспределенному фонду недр по результатам инвентаризации имеются материалы по 6 238 скважинам, в том числе по:
4 349 ликвидированным скважинам;
964 скважинам, находящимся в консервации;
925 скважинам, состояние которых не установлено (Республика Дагестан, Чеченская республика).
Из общего количества с опасными признаками и проявлениями отмечены 530 скважин, требующих вмешательства по ликвидации. При этом особо подчеркивалось, что приведенные данные в целом занижены и в нераспределенном фонде недр находится более 12 000 скважин.
По результатам работы проведенной инвентаризации был сформирован территориальный реестр фонда эксплуатационных скважин и передан в Федеральное государственное учреждение «Российский фонд информации». ФГУП «Российский фонд информации» совместно с ФГУП «Российский федеральный геологический фонд» была разработана форма паспорта скважины, предусматривающая обязательное присвоение каждой скважине индивидуального идентификационного номера.
Вместе с тем указанный реестр является внутриведомственным информационным ресурсом, созданным в качестве организационной меры, при этом порядок его создания, пополнения и предоставления содержащихся в нем сведений нормативно не урегулирован. Неясно, осуществляется ли его пополнение за счет вновь пробуренных скважин или в случае поступления информации о нахождение ранее не учтенных скважин, вносятся ли в него изменения в случае ликвидации или консервации скважин, выведения скважин из эксплуатационного фонда в бездействующий и т.д.
Отметим также, что сведения о скважинах, как объектах федеральной собственности включаются в Реестр федерального имущества, порядок ведения которого установлен Положением об учете федерального имущества, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2007 г. № 447. Помимо этого, сведения о скважинах как объектах недвижимого имущества включаются в Государственный кадастр недвижимости согласно Федеральному закону от 24 июля 2007 г.
№ 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»431, однако ни одна из названных государственных информационных систем не содержит всего комплекса сведений, необходимых для обеспечения использования и охраны ликвидированных и законсервированных скважин, например, срок консервации, дата проведения контрольных мероприятий и т.д.
Вместе с тем наличие актуальной, комплексной информации о количестве, техническом состоянии скважин, форме собственности на скважины и их балансодержателях является необходимым условием обеспечения безопасного использования и охраны ликвидированных и законсервированных скважин на распределенном и нераспределенном фонде недр.
Для решения данных проблем представляется необходимым создать государственную информационную систему «Государственный реестр скважин, пробуренных на территории Российской Федерации, континентального шельфа Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации», которая должна стать подсистемой государственной информационной системы топливно- энергетического комплекса, создаваемой в соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса»432.
В данную информационную систему должны включаться сведения о
категории и собственнике скважины, сроках ее эксплуатации, консервации или ликвидации, о датах проведения контрольных мероприятий, а также о проводимых на них ремонтных работах и т.д. Создание названного государственного реестра должно обеспечить получение комплексных, актуальных и достоверных сведений о состоянии фонда скважин.
431СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.
432СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. V). Ст. 7060.
Помимо этого, учитывая тот факт, что инвентаризация, проведенная Министерством природных ресурсов Российской Федерации, не позволила учесть все пробуренные на территории Российской Федерации скважины, представляется необходимым продолжить работу по выявлению неучтенных скважин на территории Российской Федерации.
Скважины в системе недропользования.Правоотношения в сфере использования недр Российской Федерации регулирует Закон Российской Федерации от 21.02.1992 N2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах).
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ законодательство о недрах находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
Согласно статье 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, которая является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах 10 в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора (далее - лицензионный договор).
Право пользования недрами прекращается по истечении установленного в лицензии срока ее действия (п. 1 ст. 20 Закона о недрах).
Положение о порядке лицензирования пользования недрами утверждено Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. N3314-1.
Административная ответственность за пользование недрами без лицензии на пользование недрами установлена в части 1 статьи 7.3 КоАП РФ.
Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 г. N293 организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами возложено на Федеральное агентство по недропользованию.
Полномочия по проведению государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр возложены на Государственное учреждение "Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых" (ГУ ГКЗ) Приказом Федерального агентства по недропользованию от 22.02.2005 г. N185.
Следует также отметить в качестве важного документа в рассматриваемой области Положение о возмещении расходов государства на поиски и оценку полезных ископаемых при предоставлении права пользования участком недр в целях разведки и добычи полезных ископаемых в случае установления факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участка недр за счет собственных (в том числе привлеченных) средств, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2004 г. N873.
Согласно статье 1.2 Закона о недрах, недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На основании ст. 26 Закона о недрах предприятия по добыче полезных ископаемых и подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, подлежат ликвидации или консервации по истечении срока действия лицензии или при досрочном прекращении пользования недрами.
Приватизация предприятий нефтегазового комплекса производилась в соответствии с Указом Президента РФ от 17.11.1992 г. N1403 (ред. от 16.04.1998, с изм. от 25.09.2000) "Об особенностях приватизации и преобразования в акционерные общества государственных предприятий, производственных и научно - производственных объединений нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения".
Для справки (и в связи с тем, что многие хозяйственные споры по скважинам вынужденно берут доказательственную базу из советской истории) приведем выдержки из "Правил разработки нефтяных и газонефтяных месторождений" (утв. Коллегией Миннефтепрома СССР, протокол от 15.10.1984 N44 п. IV):
"1.4.8. Вопросы использования разведочных скважин, оказавшихся за пределами контуров нефтегазоносности, решаются разведочным предприятием по согласованию с нефтедобывающим предприятием, проектной организацией и органами Госгортехнадзора
5.5.11. Строительство скважины считается законченным после выполнения всех работ, предусмотренных техническим проектом на строительство и планом освоения скважины...
При этом в соответствии с п. 6 ст. 43 Федерального закона от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» имущество, которое в соответствии с нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, изданными им до вступления в силу части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, и федеральными законами определено как запрещенное к приватизации, является имуществом, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.
Согласно п. 2.1.43 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24.12.1993 г. № 2284, приватизация скважин глубокого бурения, находящихся в пределах горных отводов или площадей, по которым выданы лицензии добывающим или иным предприятиям, и государственной сети наблюдательных скважин и пунктов наблюдения нефтяных и газовых фонтанов, запрещена.
Таким образом, скважины глубокого бурения не могут быть переданы в собственность недропользователя и иного частного лица, в связи с чем возможна только передача данных скважин в пользование.
Тремя основополагающими документами, определяющими возможные действия с оставшимися в госсобственности скважинами, на сегодня являются:
Важными моментами в распоряжении скважинами согласно этим трем документам являются:
Законом о недрах предусмотрен аукцион на право пользования участками недр. Иных конкурсных процедур данным законом не установлено.
Вместе с тем, пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен (ст. 7 Закона о недрах).
Относительно распределения обязанностей между отдельными субъектами в связи с функционированием, консервацией и ликвидацией скважин процитируем также ряд пунктов Инструкции:
"1.3. Пользователь недр обязан обеспечить ликвидацию в установленном порядке буровых скважин, не подлежащих использованию, а также обеспечить сохранность скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождения и (или) в иных хозяйственных целях (статья 22 Закона от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 "О недрах").
Ликвидация (консервация) скважин производится по инициативе предприятия - пользователя недр, других юридических или физических лиц, на балансе которых находится скважина (далее - владелец), или в случаях, установленных законодательством.
ФАУГИ, в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N1Э6-ФЗ и Положением о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N432, в части предоставленных ФАУГИ полномочий, утвердить акт выбора земельного участка и осуществляет предварительное согласование места размещения объекта (конкретной эксплуатационной скважины).
Вместе с тем, как совершенно справедливо утверждается во вводной записке от представителя Росимущества А.С. Шишкина, законодательством Российской Федерации не установлен механизм по передаче скважин, принадлежащих Российской Федерации на праве собственности, и расположенных на распределенных участках недр недропользователю (договор аренды, безвозмездного пользования или иной гражданско-правовой договор), а также правовые рычаги для обязания недропользователя обеспечить работы по ликвидации и консервации данных скважин за свой счет.
Мы постараемся дать ответы на поставленные вопросы в разделах 8 и 9 настоящей работы.
В соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 N116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (ЗПБ) скважина является опасным производственным объектом. Недропользователь как организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязан вести учет аварий и инцидентов на нем и представлять в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности или в его территориальный орган информацию о количестве аварий и инцидентов, причинах их возникновения и принятых мерах (п. 1 ст. 9 ЗПБ). Должностные лица федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, при исполнении своих должностных обязанностей имеют право осуществлять проверку правильности проведения технических расследований инцидентов на опасных производственных объектах, а также проверку достаточности мер, принимаемых по результатам таких расследований (п. 4 ст. 16 ЗПБ). Порядок расследования причин аварий и инцидентов установлен в Положении о порядке технического расследования причин аварий на опасных производственных объектах, утвержденном Постановлением Госгортехнадзора России от 08.06.1999 N40.
Согласно Приказу Минприроды РФ от 21.11.1995 N469 "Об учете экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий, организаций", территориальные органы Минприроды России обязывались составить и актуализировать список экологически опасных предприятий, по мере выявления экологически опасных предприятий, подлежащих приватизации, а по предприятиям, включенным в список, организовать разработку инвестпрограмм мероприятий по их экологическому оздоровлению регионов. Приложение к данному Приказу, "Порядок реализации мероприятий по учету экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий, организаций" в п. 2.1 излагало критерии признания предприятия экологически опасным, а в п. 3.1 разъясняло порядок составления вышеназванных инвестпрограмм.
Одним из основных инструментов нивелирования экологических рисков является экологическое страхование.
В то же время в законодательстве РФ отсутствует определение понятия «экологическое страхование», оно определяется как страхование ответственности, наступающей в результате аварийного (неожиданного, непредсказуемого и непреднамеренного) загрязнения окружающей среды.
Сейчас нормы, касающиеся экологического страхования, определены ст. 18 ЗООС следующим образом:
«1. Экологическое страхование осуществляется в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков.
Экспертное мнение о применении ЗПБ в сфере страхования опасных производственных объектов скептично: на практике компенсации по экологическим рискам не происходит. Размеры лимитов ответственности поданному закону не превышают 7 млн. руб., тогда как размер расходов по расчистке от загрязнения и по восстановлению может составлять десятки и сотни млн. руб. В результате природные объекты фактически лишены страховой защиты.
С 1 января 2012 года вступил в силу Федеральный закон РФ от 27.07.2010 № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» (далее - Закон об ОСВОО), призванный сделать механизм ответственности владельцев более эффективным, но в отличие от предыдущего его действие не распространяется на отношения, возникающие вследствие причинения вреда природной среде.
Тем не менее, важное положение, внесенное п. 1 ст. 6 Закона об ОСВОО, почти в 1000 раз увеличивает порог суммы по обязательному страхованию. Согласно подразделу а) этого пункта, страховая сумма по договору обязательного страхования составляет (для опасных объектов, в отношении которых законодательством о промышленной безопасности опасных производственных объектов или законодательством о безопасности гидротехнических сооружений предусматривается обязательная разработка декларации промышленной безопасности или декларации безопасности гидротехнического сооружения) 6.5 миллиардов рублей - если максимально возможное количество потерпевших, жизни или здоровью которых может быть причинен вред в результате аварии на опасном объекте, превышает 3000 человек.
При этом разрабатываемый Федеральный закон «Об обязательном экологическом страховании» так и не был принят.
В ряде субъектов Российской Федерации с учетом этого были приняты собственные нормативные правовые акты.
Так, в Нижегородской и Ульяновской областях были приняты законы «Об экологическом страховании». Соответствующие новеллы присутствуют в Законе г. Москвы «О защите населения и территории Москвы от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а также в законе Волгоградской области «Об экологической безопасности на территории Волгоградской области». Принят ряд региональных нормативных правовых актов по экологическому страхованию в Саратовской, Тамбовской, Рязанской, Липецкой, Московской областях, в Республике Марий Эл и др.
Вопрос об отнесении страхования ответственности при эксплуатации экологически опасных объектов, к видам обязательного страхования является в настоящее время дискуссионным.
Так, судебная практика признает страхование ОПО обязательным.
Постановлением ФАС Восточно-Сибирского округа от 2 марта 2005 г. NАЗЗ- 13049/04-С6-Ф02-57/05-С1 оставлено в силе постановление апелляционной инстанции об отказе в удовлетворении исковых требований ОАО "Горно-металлургическая компания "Норильский никель" о признании недействительным предписания Управление Енисейского округа по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора, на приостановку работы Лесосибирского участка спецгрузов Дудинского морского порта Заполярного филиала ОАО "Норильский никель" в части требования о проведении обязательного страхования ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта.
По мнению суда, в таких случаях необходимо основываться на положениях ГК РФ. устанавливающие общие положения об обязательном страховании. В ст. 936 ГК РФ в качестве обязательных элементов обязательного страхования определены объекты, риски, по которым проводится страхование, и минимальные размеры страховых сумм.
Пунктом 1 статьи 15 ЗПБ установлено требование об обязательном страховании ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лип и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте. Пунктом 2 данной статьи установлен минимальный размер страховой суммы страхования ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте. Таким образом, ст. 15 ЗПБ определены все три элемента обязательного страхования ответственности, установленные ст. 936 ГК РФ. где объект страхования - ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде, страховой риск - авария на опасном производственном объекте, минимальный размер страховой суммы определен в зависимости от степени опасности производственного объекта.
Следовательно, по мнению суда, обязанность ОАО "Норильский никель" по страхованию ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте следует считать установленной Законом о промышленной безопасности.
Все вышеизложенное не отрицает возможности использования механизма добровольного экологического страхования.
Действующее законодательство в некоторых случаях определяет особенности гражданско-правовой ответственности при причинении вреда окружающей среде, которые могут выражаться, например, в возможности ограничения гражданской ответственности эксплуатирующей организации или привлечения к субсидиарной ответственности государства. Данные правила действуют лишь в отношении некоторых видов экологически опасной деятельности: эксплуатации гидротехнических сооружений и объектов атомной энергетики, осуществлении морских перевозок нефти и других опасных веществ.
Особый порядок возмещения ущерба установлен международным правом в случаях загрязнения моря нефтью при эксплуатации одной из разновидности опасных производственных объектов - нефтяных танкеров. Международное морское законодательство предусматривает возмещение превышения размера вреда Международным фондом для компенсации ущерба от загрязнения нефтью, функционирующим в соответствии с Протоколом 1992 года. В соответствии с постановлением Правительства РФ "О порядке реализации положений Протокола 1992 года об изменении Международной конвенции о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1972 года" обязанность платить взносы в фонд возлагается на организации - получатели перевезенных морем нефти и нефтепродуктов. Таким образом, при сливе или иной утечке нефти с судна компенсация будет произведена страховщиком в пределах гражданской ответственности, а за ее пределами - из средств фонда. Иски о компенсации вреда предъявляются потерпевшим от загрязнения моря нефтью.
Особенности гражданско-правовой ответственности установлены законодательством об атомной энергетике. Согласно ст. 59 Закона об атомной энергии, эксплуатирующая организация несет ответственность за убытки и вред, причиненный окружающей среде радиационным воздействием. В соответствии со ст. 56 данного закона устанавливается обязательность финансового обеспечения предела ответственности эксплуатирующей организации, которое состоит из государственной гарантии, наличия собственных финансовых средств и страхового полиса (договора). Наличие документального подтверждения указанного финансового обеспечения является необходимым условием для получения эксплуатирующей организацией разрешения (лицензии) на эксплуатацию ядерной установки. При этом устанавливается правило, что ни страховщик, ни иное другое лицо, предоставившее финансовое обеспечение указанной ответственности, не может приостановить или прекратить страхование либо иное финансовое обеспечение, не уведомив об этом в письменной форме за три месяца до приостановления или до прекращения такого обеспечения органы государственного регулирования безопасности. Таким образом, гражданско-правовая ответственность фактически является ограниченной суммой финансового обеспечения. В части, не покрытой финансовым обеспечением, возмещение убытков и вреда обеспечивается Правительством РФ (ст. 57 Закона об атомной энергии).
Подобно правилам, действующим в отношении ядерно-опасных объектов, организация, эксплуатирующая гидротехническое сооружение должна иметь финансовое обеспечение предела ответственности, которое включает страховой полис, государственные и иные гарантии, собственные средства (ст. 17 Закона о безопасности гидротехнических сооружений).
Во всех остальных случаях, в том числе для объектов, для которых обязательное страхование ответственности не предусмотрено, действует общее правило: эксплуатирующая организация компенсирует вред, причиненный окружающей среде, в полном объеме из собственных средств, включая средства добровольного страхования.
Так, статьей 15 ЗПБ предусмотрено, что объекты, подпадающие под действие этого закона, обязаны застраховать свою ответственность в размере от 100 тысяч до 7 млн. руб. При возникновении последствий аварии на таких объектах, не находящихся в государственной собственности, возмещение производится страховщиком в пределах страховой суммы, а за ее пределами - за счет собственных средств юридического лица, эксплуатирующего такой объект, по общим правилам ГК РФ.
Статья 78 ЗООС "Порядок компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды" предусматривает судебный и внесудебный порядок компенсации экологического вреда. Соответствующая обязанность может быть исполнена по решению суда общей юрисдикции или арбитражного суда. Внесудебный порядок возмещения реализуется рядом способов, включая добровольное возмещение, в том числе, путем выплаты страховых сумм при страховании риска причинения экологического вреда.
Порядок оценки и процедура возмещения, а также уголовная и административная ответственность регламентированы такими нормативными документами, как УПК РФ, АПК РФ, ГПК РФ, КоАП, Постановление Верховного суда Российской Федерации № 14 от 05 ноября 1998 года и другие нормативные акты федерального уровня.
Однако в отечественном законодательстве нечетко определен субъект, который обязан возмещать вред окружающей среде. ЗООС не дает однозначного ответа на этот вопрос.
"Статья 77. Обязанность полного возмещения вреда окружающей среде
При наличии нескольких причинителей вреда, взыскание производится в соответствии с долей участия каждого в причинении вреда (ст. 1080 ГК РФ).
Определение Верховного Суда РФ от 18.06.2013 N70-КГПР13-4 подтвердило возможную подведомственность дел о нарушении лицензионных условий разработки недр судам общей юрисдикции. Материалы по делу о признании незаконными действий по разработке лицензионного участка недр с уровнями использования попутного нефтяного газа ниже установленных лицензией переданы на рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку исковое заявление направлено на защиту и восстановление прав РФ и подано прокурором в рамках полномочий, предоставленных ему федеральным законодательством для предупреждения причинения вреда.
Ряд важных моментов содержится также в Положении о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N400. и Правилах осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.01.2009 N53.
Не лишним будет отметить, что решению более общей проблемы, относящейся в том числе и к скважинам, - проблемы ответственности за прошлый экологический ущерб (ПЭУ) и выработки способов его ликвидации, - был посвящен целый доклад Всемирного банка (далее - ДВБ) 13 .
Ряд замечаний, содержащихся в ДВБ, является, на наш взгляд абсолютно справедливым и объективно отражает реальность как на момент подготовки ДВБ, так и, к сожалению, на сегодняшний день:
"Нормативная правовая база решения проблемы ПЭУ недостаточно развита и противоречива. Отсутствует общепринятая терминология, определяющая ПЭУ, или единое понимание того, что означает данная аббревиатура. Это, касается, в частности, различий между прямыми затратами, связанными с ликвидацией ПЭУ, и общей концепцией экологического ущерба и выплаты компенсации за экологический ущерб. Наряду с тем, что в России законодательно установлено право сторон, пострадавших от такого ущерба, на получение компенсации, в стране нет четких правовых основ для практического распределения этой ответственности или для принятия мер по исправлению ситуации в целях предотвращения дальнейшего ущерба. Кроме того, отсутствуют четкая правовая база и процедуры, позволяющие передавать ответственность в случае приватизации государственных активов, повторной национализации приватизированных активов, купли-продажи частных активов или банкротства га владельцев. Ситуация еще больше осложняется в результате того, что в ходе первоначальной приватизации проблема ответственности за ПЭУ, как правило, игнорировалась..." (с. 8, здесь и далее при цитировании данного документа выделение шрифта наше - А.Г.);
" - Необходимо разработать механизмы финансирования ликвидации ПЭУ. Для финансирования мер по ликвидации ПЭУ потребуется большой объем частных и государственных инвестиций - как показывает международный опыт, они могут достигать нескольких десятков миллиардов долларов США. Однако этот опыт также свидетельствует о том, что эти расходы вполне приемлемы, если они распределены во времени. Потенциальные модели финансовых механизмов можно найти в международной практике, где есть примеры создания фондов долгосрочного государственного финансирования, государственно-частных партнерств, специальных отраслевых фондов, финансируемых за счет взносов промышленных предприятий, а также гарантийных инструментов финансовых организаций" (с. 11).
Коренное противоречие между государством и частными собственниками по вопросу ПЭУ авторы доклада определили достаточно верно:
" - В России необходимо применять гибкий подход к распределению ответственности за ликвидацию ПЭУ и ее передачи вместе с правом собственности. Устранению существующих трудностей, связанных с отсутствием ясности в вопросе о распределении и передачи ответственности за ликвидацию ПЭУ, может способствовать опыт других стран, разработавших гибкие механизмы урегулирования этого вопроса и, в частности, распределения ответственности между частным сектором и государством. Основополагающим моментом здесь является однозначное признание Россией ответственности государства в соответствующих ситуациях, как это было сделано в большинстве стран" (с. 10). Или еще более откровенно:
Также небезынтересно, что концепция пилотного федерального проекта «Ликвидация прошлого экологического ущерба в Российской Федерации» была разработана Всемирным Банком в сотрудничестве с Ростехнадзором и направлена на рассмотрение Правительства Российской Федерации, причем предполагалось, что этот проект будет софинансироваться из средств займа МБРР (с. 12). Смеем предположить, что это последнее обстоятельство отчасти и определило, при достаточной объективности самого исследования, специфическую тональность и направленность его окончательных выводов.
Есть и особенности проблемы собственно скважин по сравнению с другими вариантами ПЭУ. Всемирный банк исследовал, главным образом, случаи, где ущерб экологии уже нанесен (пример - г. Дзержинск) и реализовался в виде тех или иных ЧС, аварий, инцидентов, причем, зачастую, до появления нынешнего эксплуатанта объекта. В случае же со скважинами потенциальный ущерб от них огромен, но, к счастью, до сих пор количество ЧС с ними было минимально, а значит, рисковые предпосылки, накопленные при предыдущих эксплуатантах (в т.ч. госнефтепредприятиях) имеют риск реализации при нынешнем частном эксплуатанте (недропользователе данного месторождения). Т.е., к счастью для государства, аварий и катастроф еще не было!
8 июня 2011 г., на встрече Президента РФ Д.А. Медведева с представителями неправительственных экологических организаций, был поднят вопрос об ПЭУ. Было отмечено, что ликвидация последствий такой деятельности советского времени не должна ложиться на плечи текущих собственников, но должна реализовываться в рамках госпрограмм.
На следующий день, 9 июня 2011 года, на Госсовете в г. Дзержинск, вновь была поднята тема прошлого экологического ущерба. В результате Д.А. Медведев выступил с рядом поручений к Правительству Российской Федерации, в частности была обозначена необходимость введения в законодательство понятия "накопленный экологический ущерб".
16 декабря 2011 г. в Общественной палате РФ прошёл круглый стол "Проблемы правового регулирования накопленного экологического ущерба в Российской Федерации".
В итоговой Резолюции ОП содержалось немало конструктивных предложений (см. раздел 10). Однако при этом Резолюция ОП поддержала принцип "загрязнитель платит" в привязке к ПЭУ, что в условиях России чаще всего означает необходимость для государства брать ответственность на себя - собственником большинства предприятий-загрязнителей на момент причинения ущерба являлось государство:
"Мы... считаем, что именно государство должно признать собственную ответственность за подобные объекты. Переуступка ответственности новому владельцу недопустима, когда речь идёт о ранее причинённом ущербе - подобная норма отсутствовала на этапе приватизации. Собравшиеся подчёркивают серьёзность негативных последствий, которые могут возникнуть при применении нормы "caveat emptor" ("качество на риск покупателя") в отношении подобных объектов".
Мы по-прежнему не можем согласиться с указанным принципом, тем более что и мировой опыт, как мы увидим в разделе 6, вовсе не однозначно склоняется к этой позиции.
