480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников
Семёнова, Аза Владимировна. Государственное управление в сфере реализации миграционной политики Российской Федерации: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.14 / Семёнова Аза Владимировна; [Место защиты: Сарат. гос. ун-т им. Н.Г. Чернышевского].- Саратов, 2011.- 208 с.: ил. РГБ ОД, 61 11-12/1040
Введение
Глава I Системный подход к реализации государственного управления в сфере миграционной политики Российской Федерации .
1.1 Характеристика современной миграционной ситуации в России 20
Глава II Нормативно-правовое регулирование миграционной политики в Российской Федерации .
2.1 Нормативно-правовое обеспечение государственного управления в сфере реализации миграционной политики 68
2.2 Регламентация миграционных процессов 107
Глава III Проблемные вопросы деятельности Федеральной миграционной службы России на современном этапе .
3.1. Административно-правовой статус Федеральной миграционной службы России 119
3.2. Структура иммиграционного контроля в Российской Федерации 134
Заключение 164
Библиография
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Миграция населения для многих государств стала важным фактором их экономического и социального развития. На современном этапе глобализации практически не осталось стран, которые в той или иной степени не были вовлечены в миграционные отношения. Начало массовой миграции на территорию Российской Федерации приходится на 90-е годы XX столетия. Государство в тот период было не готово к регулированию потоков миграции. Резкий переход к политике «открытых дверей» в условиях неподготовленности к широкомасштабным миграционным потокам не только законодательной базы, но и всей системы исполнительной власти, кадрового потенциала, оснащения границ и прочего, привел к тому, что государство, по существу, утратило контроль над процессами миграции. Сыграли определенную роль и внутренняя социальная напряженность, берущая начало в Северо-Кавказском регионе, и изменение общей конъюнктуры на рынке труда. Таким образом, Россия вступила в третье тысячелетие, не имея концептуально обоснованной государственной миграционной политики и законодательства, позволяющих соблюдать права беженцев, вынужденных переселенцев и других категорий мигрантов.
В настоящее время миграция (трансграничная и внутренняя) достигла исторически уникального уровня, формируя особую модель глобализации, включающую в себя относительно свободное передвижение людей, денег и товаров. Будучи одним из проявлений процесса глобализации, миграция в целом оказывает позитивное влияние на социально-экономическое и политическое развитие государств, способствует интеграции международного сообщества, культурному сближению народов, развитию производительных сил. Вместе с тем, если миграционные процессы носят неуправляемый характер - уровень обеспечения безопасности государств резко снижается. Кроме того, неконтролируемая миграция не позволяет обеспечить защиту прав самих мигрантов, что необходимо учитывать в настоящий период, когда мировое сообщество столкнулось с небывалым размахом террористических угроз.
На современном этапе политика нашей страны в сфере управления миграционными процессами не обрела четких границ общегосударственной политики, например, в области административного содействия потенциальным мигрантам, чей переезд в Российскую Федерацию необходим и для нашего государства с экономической точки зрения. В России сегодня проживают более 10 миллионов иммигрантов, и по этому показателю она занимает второе место в мире после Соединенных Штатов Америки, и это только по официальным данным.
Неопределенность формулирования в Конституции Российской Федерации предмета ведения в сфере миграционной деятельности дает основание законодателю переносить финансовое и организационное бремя
содействия переселению соотечественников из-за рубежа, оказания помощи вынужденным переселенцам на субъекты Российской Федерации. Существующая система реализации государственной политики, государственных услуг, контроля (надзора) в миграционной сфере не получила должной научной разработки и, как следствие, не имеет альтернативы. Независимая научная экспертиза законопроектов, затрагивающих право граждан на свободу передвижения и выбора места жительства, не стала еще правилом нормотворческой деятельности. Указанные недостатки дополняет не отвечающее общепризнанным международным рекомендациям российское законодательство в сфере обеспечения прав и свобод вынужденных мигрантов. Остаются за пределами правового поля судьбы экологических беженцев, жителей ликвидируемых и закрываемых в результате деградации градообразующей базы городов и поселков, приграничных районов Сибири и Дальнего Востока, Севера страны и иных категорий вынужденных мигрантов, нуждающихся в государственной поддержке. Порядок предоставления статуса беженца в Российской Федерации, в отличие от аналогичной европейской процедуры, неоправданно сложен и продолжает оставаться двухступенчатым.
Основная проблема миграционного законодательства Российской Федерации - отсутствие систематизации в данной сфере. Современная нормативно-правовая база регулирования миграционных отношений насчитывает более двухсот нормативно-правовых актов, из которых 57 -федеральные законы, что неизбежно приводит к противоречиям и коллизиям в осуществлении правового регулирования, злоупотреблению использования норм отсылочного характера к актам подзаконного уровня и т.д. В связи с этим продолжает оставаться актуальной проблема формирования адекватного систематизированного законодательства, направленного на обеспечение национальной безопасности страны, а также на преодоление негативных последствий миграционных процессов. Дальнейшее развитие миграционного законодательства должно быть нацелено на формулирование основных понятий, четко отражающих правовую суть регулируемых правоотношений, поскольку в настоящее время нет даже нормативного определения базовых дефиниций.
Многочисленные беженцы и вынужденные переселенцы из государств «старого» и «нового» зарубежья представляют собой практически неконтролируемый поток мигрантов. В условиях существования «прозрачных» границ с республиками бывшего СССР, ослабления контроля за транзитными пассажирами резко возросло количество иностранных граждан, въезжающих в страну с нарушением установленных правил или пытающихся использовать ее территорию для въезда в третьи страны. К этой категории принадлежат и лица, прибывающие в страну для организации торговли оружием, перевозки наркотиков, незаконного перемещения людей, в связи с чем проблема неконтролируемой миграции приобретает угрожающий характер, обостряя криминогенную обстановку, особенно в крупных городах.
Для государственного управления миграционными процессами в Российской Федерации, осуществления контроля за миграционной ситуацией, своевременного принятия мер по ее нормализации необходима система иммиграционного контроля, с помощью которой контролируются въезд в Россию иностранных граждан и лиц без гражданства, их пребывание на территории страны и соответствие цели въезда, порядок выезда с территории Российской Федерации данной категории лиц и другое. При этом особенно важны меры двустороннего и многостороннего сотрудничества государств, определение совместных стратегий в формировании контроля.
Сложившаяся ситуация в сфере реализации миграционной политики Российской Федерации объективно требует разработки и применения современных подходов к государственному управлению в области миграционной политики, так как существующая система управления не справляется в полной мере с неконтролируемым потоком нелегальных мигрантов, точное количество которых невозможно отследить. К тому же процедуры по содержанию и дальнейшему административному выдворению нелегально пребывающих в стране иностранных граждан и лиц без гражданства для Российской Федерации оказываются слишком затратными.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере реализации органами власти Российской Федерации миграционной политики.
Предметом диссертационного исследования выступает
организационно-правовая деятельность органов исполнительной власти, ведающих вопросами миграции, а также нормативно-правовые акты, связанные с регулированием миграции в Российской Федерации.
Научная задача диссертационного исследования обусловлена необходимостью определения сущности государственного управления по реализации миграционной политики в Российской Федерации на основе разработки предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации, закрепляющего данную сферу общественных отношений, и функционирования соответствующих органов исполнительной власти.
Цель диссертационной работы: исследование административно-правовых основ миграционной политики через анализ современного миграционного законодательства Российской Федерации и системы органов государственной власти, реализующих миграционную политику в России.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
Провести сравнительный анализ базового понятийного аппарата
(«административно-правовой механизм миграции населения»,
«иммиграционный контроль», «незаконный мигрант») с учетом раскрытия
юридической составляющей дефиниции «миграция населения», с помощью
которой проводится описание объекта анализа;
Проследить историческое развитие миграционных отношений;
изучить миграционную функцию государства как самостоятельное и обязательное направление осуществления государственной деятельности;
проанализировать нормативно-правовое регулирование миграционных процессов через изучение структуры нормативно-правовых актов Российской Федерации;
определить основные направления регламентации в рамках реализации миграционных процессов;
выявить проблемные аспекты в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти в сфере миграции населения, в частности через определение административно-правового статуса Федеральной миграционной службы России;
рассмотреть порядок взаимодействия органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в сфере миграции, с общественными объединениями и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства;
изучить основы иммиграционного контроля Российской Федерации и дать основные рекомендации по его совершенствованию.
Теоретическая основа диссертационного исследования представлена современными достижениями науки административного права. Кроме того, использовались результаты исследований в области общей теории права, конституционного, муниципального, трудового, уголовного права, а также обобщения и выводы философии, социологии, теории государственного управления. Особый интерес представляли работы А.П. Алехиной, Ю.С. Адушкина, Л.В. Андриченко, В.М. Баранова, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, В.П. Беляева, В.В. Венгерова, О.Д. Воробьевой, Е.И. Габричидзе, А.В. Дмитриева, Ж.А. Зайончковской, Т.И. Заславской, И.В. Ивахнюк, В.А. Ионцева, Е.С. Красинца, Г.Н. Комковой, Н.М. Конина, Э.Г. Липатова, В.М. Манохина, А.В. Мартынова, В.И. Мукомеля, Б.В. Российского, Л.Л. Рыбаковского, СВ. Рязанцева, П.П. Сергуна, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, М.Л. Тюркина, А.В. Филатовой, Т.Я. Хабриевой, СЕ. Чаннова, Т.Н. Юдиной, В.А. Юсупова, Б.С. Эбзеева; Кэролайн Б. Бреттелл и Джеймса Ф. Холлифилда и других ученых.
Нормативную основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, международные нормативные правовые акты, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных министерств и ведомств, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы и подзаконные нормативные акты субъектов Российской Федерации.
Эмпирическая основа диссертационного исследования включает постановления Конституционного Суда Российской Федерации, судебные решения Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Проанализирована информация, содержащаяся на официальных сайтах органов исполнительной власти, в материалах Интернет-конференций, а также в официальных статистических данных.
Методологической базой диссертационного исследования является совокупность общенаучных и специальных методов научного познания.
В частности, методы формальной логики, такие, как описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, позволили дать характеристику государственному управлению в сфере реализации миграционной политики с позиции ее конкретного нормативного содержания и сделать предложения по устранению пробелов в нормативном правовом регулировании. Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть государственное управление в сфере реализации миграционной политики с точки зрения вариативности регулирования, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению составляющих данную проблематику вопросов.
Наряду с общенаучными методами диалектического познания и формальной логики, в ходе исследования был применен сравнительно-правовой метод при изучении как национальных нормативных правовых актов, регулирующих сферу миграции, так и международных. Метод правового моделирования был использован для выработки концепции иммиграционного контроля. В свою очередь, в рамках статистического метода, проанализировано большое количество статистической информации. В ходе написания работы применялись и иные методы исследования. Например, метод исторического анализа применялся при обращении к событиям и явлениям, происходившим в разные периоды, с целью иллюстрации динамики государственного управления миграционными процессами в России.
Степень научной разработанности проблемы. В последние годы управлению миграционными отношениями посвящены научные труды ведущих юристов, политологов, демографов, экономистов и социологов, обращавшихся к различным проблемам, возникающим в процессе миграции населения.
Социально-экономический аспект развития миграционных отношений в России исследовался такими учеными, как А.А. Гребенюк, А.Р. Димаев, И.В. Ивахнюк, П.П. Лисицин, СЕ. Метелев, В.И. Мукомель, В.Н. Петров, Л.Л. Рыбаковский, О.Л. Рыбаковский, СВ. Рязанцев, И.П. Цапенко, Т.Н. Юдина и другие.
Реализацию государственной политики Российской Федерации в сфере отдельных категорий мигрантов рассматривали в своих работах ученые-политологи О.А. Болбот, В.А. Волох, М.Ю. Ежова, Р.Х. Мирзоев, О.А. Одарик, Ю.А. Тихомиров, Е.В. Шереметьева и другие.
Итоги изучения правового статуса мигрантов, особенностей борьбы с нелегальной миграцией подведены публикациями таких ученых-правоведов, как А.С Автономов, Г.Е. Алексеев, Л.В. Андриченко, Т.Н. Балашова, Ф.П. Васильев, Е.В. Галуза, А.С. Дугенец, А.Н. Жеребцов, А.С. Прудников, СА. Прудникова, А.Н. Сандугей, Т.Я. Хабриева и другие.
В последнее десятилетие пристальное внимание стало уделяться актуальным проблемам миграции. Анализ различных ее аспектов стал
предметом немалого числа диссертационных исследований. В ряду наиболее интересных из них, посвященных проблемам административно-правового регулирования миграции и ее субъектов, следует назвать работы М.М. Ардавова, Ю.Ю. Бышевского, В.В. Вострикова, О.Ю. Вострокнутовой, Е.В. Галузы, А.Е. Горбань, В.В. Гошуляка, В.В. Радула, С.А. Прудниковой, Е.А. Никифоровой, И.Ю. Сизова; касающихся теоретических и исторических основ миграции, - М.Р. Вокуева, Н.А. Зорина, Т.Б. Николаевой, С.А. Смирнова; освещающих проблемы конституционно-правового статуса вынужденных мигрантов, - диссертации К.Д. Галиахметовой, О.В. Губиной, М.В. Плещеевой; конституционно-правового регулирования миграционных процессов - И.В. Плаксиной, А.Н. Торохова, Н.Н. Тоцкого; обеспечения защиты прав человека в сфере миграции - Б.А. Асриян, А.В. Земсковой, Н.Н. Катковой, В. А. Коробеева, В.М. Решетина, А.В. Сокольниковой; регулирования внешней и трудовой миграции - Н.А. Азарова, О.Н. Веретенниковой, П.В. Коновалова, С. Д. Степанова; административно-правового регулирования режима пребывания и миграционного учета иностранных граждан - Л.В. Ивановой, М.Б. Илезова, Н.В. Трофимчук, О.Н. Шерстобоева.
Однако специального комплексного исследования проблем государственного управления в сфере реализации миграционной политики не проводилось.
Научная новизна диссертационной работы заключается в самостоятельном и практическом исследовании проблем административно-правового механизма реализации миграционной политики органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также взаимодействия данных органов с общественными объединениями, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства в целях совершенствования миграционной политики государства. В диссертации предложены дефиниции следующих понятий: «миграция населения», «иммиграционный контроль», «контрольно-надзорная деятельность в сфере миграции». Анализ дискуссионных проблем позволил раскрыть недостаточно изученные современной наукой аспекты и вынести на защиту ряд самостоятельных выводов, положений и рекомендаций, которые определены как перспективы совершенствования законодательства в данной сфере и деятельности органов исполнительной власти, реализующих миграционную политику Российской Федерации. В частности, комплексный подход, примененный к объекту исследования, позволил выявить недостатки правового регулирования и сформулировать рекомендации по их устранению. Кроме того, с учетом степени разработанности различных аспектов соответствующей проблематики автором приводится ряд предложений по вопросам внесения изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В связи с отсутствием базовых дефиниций в действующем
законодательстве России, закрепляющем миграционные отношения,
представляется необходимым сформулировать понятийный аппарат в сфере
нормативно-правового механизма регулирования миграционных отношений
в Российской Федерации. В частности, дано авторское определение понятия
«миграция населения» - это совокупность массовых перемещений как
отдельных физических лиц (граждан Российской Федерации, иностранных
граждан, лиц без гражданства), так и различных социальных групп,
обусловленных социально-экономическими и политическими проблемами,
возникающими на определенной территории, как ограниченными, так и
неограниченными продолжительностью места пребывания и жительства, их
соотношением с другими правовыми категориями, например социальное
обеспечение, медицинское обслуживание и т.д., а также видами
перемещений физических лиц и их основных групп. Административно-
правовая составляющая данного определения заключается в наделении
правовым статусом субъекта перемещения - «физическое лицо (гражданин
РФ, иностранный гражданин, лицо без гражданства)», в «ограниченном и
неограниченном» характере «продолжительности места пребывания и
жительства» указанных субъектов миграции (речь идет, в частности, о мерах
контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти,
наделенных полномочиями в сфере миграции), с учетом особенностей
государственного управления миграционных отношений в вопросах
социального обеспечения, медицинского обслуживания мигрантов и других.
Диссертант считает, что рассматриваемые понятия необходимо отразить в
преамбуле или общих положениях Федерального закона от 25 июля 2002 г.
№ 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации», так как, по мнению автора, данный правовой акт является
базовым законом, регулирующим исследуемые общественные отношения.
2. Дана авторская формулировка дефиниции «иммиграционный
контроль» - это осуществляемый уполномоченными органами
исполнительной власти комплекс мероприятий по соблюдению
иностранными гражданами и лицами без гражданства миграционного
законодательства Российской Федерации.
3. Доказана необходимость в разработке и принятии Стратегии развития
миграционного законодательства Российской Федерации, призванной
определять основные направления реформирования миграционного
законодательства, указывать первоочередные задачи и конечную цель в виде
формирования эффективного миграционного законодательства и
объективного повышения правоприменительной практики. Стратегия
является программным документом, поэтому формирование и реализация
государственного управления миграционными правоотношениями должно
осуществляться через деятельность органов исполнительной власти. Автором
обозначена последовательность реализации Стратегии путем закрепления
следующих этапов:
определение базовых понятий в сфере миграции;
уточнение характера предмета регулирования;
Конкретизация основных направлений и круга субъектов
государственной миграционной политики;
Формирование механизма реализации государственной политики в
целях создания правовых, социально-экономических, организационных
условий;
Обеспечение контрольно-надзорной деятельности за
иммиграционными процессами в Российской Федерации;
Разработка регламентации миграционных процессов;
Совершенствование регионализации миграции, специфика которой
должна заключаться в разработке локальных нормативно-правовых актов,
регулирующих общественные отношения в сфере миграции.
4. Сформулированы предложения по совершенствованию нормативно-
правового регулирования в сфере миграции населения. В частности,
подтверждается необходимость принятия Миграционного кодекса
Российской Федерации как единого акта, регулирующего весь комплекс
миграционно-правовых отношений. Основная цель принятия Миграционного
кодекса Российской Федерации рассматривается автором с позиции
административно-правового регулирования и состоит в обобщении
нормативно-правовых актов, регламентирующих сферу миграции, с учетом
формирования механизма эффективного управления миграционными
процессами, который имеет системный характер и заключается в
совершенствовании его основных форм (правовых, организационных,
режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без
гражданства), а также в необходимости создания механизма
территориального распределения мигрантов, в формировании
государственных мер, направленных на предотвращение и борьбу с
незаконной миграцией, что значительно упростит реализацию миграционной
политики Российской Федерации, ускорит решение проблемных вопросов,
позволит сократить бюджетные расходы. Следовательно, Миграционный
кодекс Российской Федерации должен включать не только (во-первых)
общие положения, закрепляющие законодательство о миграции; задачи;
принципы; действие законодательства во времени, в пространстве и по кругу
лиц, но и (во-вторых) ответственность за правонарушения в сфере миграции,
а также положения по формированию эффективного государственного
управления в сфере реализации миграционной политики Российской
Федерации.
5. Отмечается важность и значение контроля как одной из
составляющих базовой миграционной политики, при этом проводится анализ
дефиниций, непосредственно применяемых при реализации контрольно-
надзорных мероприятий органами исполнительной власти в сфере миграции.
В результате автор приходит к выводу, что законодателем не
сформулированы понятийные характеристики контрольно-надзорной
деятельности в сфере миграции, что негативно влияет на
правоприменительную практику и формирование научного подхода в данной сфере. В связи с изложенным предлагается следующее определение, которое необходимо закрепить в Стратегии развития миграционного законодательства Российской Федерации: контрольно-надзорная деятельность в сфере миграции - это комплекс мероприятий по контролю за въездом, выездом и пребыванием иностранных граждан на территории Российской Федерации, осуществляемый в целях регулирования иммиграции, обеспечения законных прав мигрантов и соблюдения интересов Российской Федерации, а также осуществления мер по выявлению и пресечению незаконной миграции на территорию Российского государства иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих или намеривающихся прибыть в Россию, в том числе на постоянное жительство, в поисках убежища, для занятия трудовой деятельностью или следующих транзитом через территорию Российской Федерации в третьи страны.
6. Аргументируется создание в структуре Федеральной миграционной
службы России иммиграционной полиции - отдела, способствующего
эффективному выявлению нарушений миграционного законодательства со
стороны иностранных граждан и лиц без гражданства в ходе проведения
контрольно-надзорных мероприятий, что послужит базовым звеном в
строительстве эффективного государственного управления миграционной
политикой, путем укрепления миграционной безопасности страны. Кроме
того, в целях предупреждения и пресечения преступлений, совершаемых
мигрантами, данный отдел должен осуществлять взаимодействие и
координацию деятельности с участием правоохранительных органов в
борьбе с преступностью в сфере миграции.
7. Доказана необходимость увеличения установленных
законодательством сроков составления протокола об административном
правонарушении до одного месяца, а следовательно, внесения изменений в
пункт 2 статьи 28.5 Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях в части увеличения срока составления протоколов об
административных правонарушениях, совершенных иностранными
гражданами и лицами без гражданства. Отмечается, что в ходе
осуществления деятельности по контролю за соблюдением миграционного
законодательства возникает проблема по привлечению к ответственности
иностранных граждан, у которых отсутствуют документы, удостоверяющие
их личность. Незаконные мигранты осведомлены о существующей проблеме,
в результате сокрытие ими документов, удостоверяющих личность,
приобрело массовый характер; протокол об административном
правонарушении в отношении неизвестного лица составить невозможно;
установить личность в определенные законом сроки административного
задержания, то есть за три часа (ч. 1 ст. 27.5 КоАП РФ) не удается. На
практике нарушители миграционного законодательства подлежат
освобождению, возвращаются на прежние места пребывания и продолжают
нарушать законодательство Российской Федерации.
8. Обосновывается предложение внести в Кодекс Российской Федерации
об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ в качестве самостоятельного вида наказания общественно полезный труд, применяемый как дополнительная мера наказания к иностранным гражданам и лицам без гражданства, нарушившим миграционное законодательство России и не имеющим возможности оплатить административный штраф. При этом обязательна разработка правовых актов управления, содержащих требования к порядку реализации данного вида административного наказания, в частности устанавливающие условия содержания лиц, подвергнутых данному наказанию, способ базового расчета оплаты труда и порядок его зачисления в доход соответствующего бюджета.
Автором установлена необходимость разработки и введения в действие административного регламента взаимодействия Федеральной миграционной службы России и Министерства здравоохранения и социального развития России по регулированию вопросов определения медицинского учреждения в качестве принимающей стороны, поскольку согласно действующему законодательству медицинское учреждение, в котором может находиться на лечении лицо без документов, удостоверяющих личность (например, иностранный гражданин или лицо без гражданства), в полном объеме несет ответственность за данных лиц (проживание, питание, налоги и т.д.); кроме того, финансирование по данным вопросам не предусмотрено.
Доказана целесообразность разработки и издания административного регламента, закрепляющего процедуру создания электронной базы данных, содержащих адреса регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной миграционной службы России. Данный административный регламент значительно облегчит работу служащих Федеральной миграционной службы России в части контроля пребывания и проживания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, а также позволит избежать необоснованного количества регистрирующихся мигрантов по одному и тому же адресу, что влечет нарушение санитарно-гигиенических, социальных и других норм общежития.
Представляется, что реализация внесенных предложений повысит эффективность работы органов Федеральной миграционной службы России по контролю за соблюдением миграционного законодательства на территории Российской Федерации, приведет к снижению количества правонарушений в сфере миграции.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Основные положения и выводы работы могут быть использованы для дальнейшей научной разработки вопросов реализации миграционной политики, государственного управления в рассматриваемой сфере, полномочий органов исполнительной власти. Научно-практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что положения диссертации могут применяться при разработке курсов лекций по административному праву, таможенному праву, по специальным курсам: «Правовое регулирование
миграционных отношений», «Правовое регулирование национальной и региональной безопасности». Содержащиеся в диссертационной работе выводы и предложения могут быть учтены в научных исследованиях по проблемам конституционного, административного, таможенного права; в подготовке учебной и учебно-методической литературы для студентов юридических вузов, для слушателей системы переподготовки и повышения квалификации служащих Федеральной миграционной службы России, а также при осуществлении ими практической деятельности. Кроме того, полученные в результате исследования выводы и предложения могут применяться в законотворческой деятельности и при разработке правовых актов, путем внесения соответствующих изменений и дополнений в нормативно-правовые акты как Российской Федерации, так и субъектов Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования прошли апробацию на кафедре административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина, а также нашли отражение в научных публикациях и выступлениях на международных и всероссийских научно-практических конференциях по исследуемой проблеме, в их числе: «круглый стол» по проблемам коррупции и безопасности «Итоги и опыт реализации региональных законов по борьбе с коррупцией» (Саратов, 29 мая 2007 г.); Международная научно-практическая конференция «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России» (Саратов, 2-3 июля 2008 г.); Международная научно-практическая конференция «Политико-правовые проблемы взаимодействия власти и бизнеса в условиях кризиса» (Саратов, 2-3 июля 2009 г.); Международная научно-практическая конференция «Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом: проблемы и перспективы реализации» (Москва, 20 октября 2009 г.); Всероссийская научно-практическая конференция «Современная юридическая наука и правоприменение» (III Саратовские правовые чтения) (Саратов, 3-4 июня 2010 г.).
Результаты научного исследования были апробированы при участии в международной школе-тренинге «Перспективы миграционной политики Евросоюза и России: различия, возможности для кооперации, стратегии будущего развития» (Москва, 17-25 апреля 2009 г.), а также в процессе разработки предложений и рекомендаций для заместителя Полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе по совершенствованию нормативно-правовой базы и деятельности органов государственной власти в сфере реализации миграционной политики на основании письма, поступившего в адрес ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина» (2011 г.).
управление миграционной политикой». Кроме того, проведены лекционные, семинарские и практические занятия на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих (Россельхознадзор, УФМС по Саратовской области) на базе ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина», ГОУ ВПО «Саратовский государственный социально-экономический университет», которые проводились в Саратове, Вольске, Балакове.
Структура и объем работы позволяют рассмотреть теоретические и практические аспекты исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединенных шестью параграфами, заключения, библиографического списка.
Миграция (как трансграничная, так и внутренняя) достигла исторически уникального уровня, формируя особую модель глобализации, включающую в себя относительно свободное передвижение людей, денег и товаров. В миграционном обмене участвует подавляющее большинство стран мира (218), численность внешних мигрантов оценивается приблизительно в 175 млн. человек (3 % общей численности населения планеты), а внутренняя миграция еще масштабнее - около 1 млрд. человек (16 % общей численности) \ За годы, прошедшие после распада СССР, природа и направления миграций в России и странах СНГ претерпели значительные трансформации. Страны бывшего советского пространства включились в систему общемировых миграционных процессов. Распад СССР, экономический кризис при переходе к рынку, построение новых независимых стран на национальной основе, падение железного занавеса привели к появлению новых миграционных потоков. Миграции на всем постсоветском пространстве приобрели вынужденный характер и этническую составляющую. К ним добавились ранее неизвестные виды миграции - международная (в т.ч. трудовая), незаконная, транзитная, трафик людей и т.д. Будучи одним из проявлений процесса глобализации, миграция в целом оказывает позитивное влияние на социально-экономическое и политическое развитие государств, способствует интеграции международного сообщества, культурному сближению народов, развитию производительных сил. Вместе с тем, если миграционные процессы носят неуправляемый характер, уровень обеспечения безопасности государств резко снижается. Особенно это необходимо учитывать в настоящий период, когда мировое сообщество столкнулось с небывалым размахом террористических угроз. России, необходимо раскрыть базовый понятийный аппарат, с помощью которого попытаемся описать рассматриваемый объект анализа, упорядочить факты и сделать выводы.
Выбор основных терминов в данной работе сделан на основе их тесной взаимосвязи. В первую очередь анализу подвергались, такие дефиниции как: миграция, эмиграция, иммиграция, миграционная политика, миграционный процесс, конфликт.
Миграция. Существует свыше четырех десятков определений миграции. Исследовательскую работу по разработке понятийно-категориального аппарата в сфере миграции проводили ведущие специалисты в области миграции - Л.Л. Рыбаковский, В.М. Баранов, Г. Витковская, Ж.А. Зайончковская, Т.И. Заславская, В.А. Ионцев, Е.С. Красинец и другие. Сегодня многие ученые" выделяют такую отрасль российского права, как миграционное право, например, Н.Н. Тоцкий утверждает, что «до последнего времени не требовалось специального правового регулирования миграционных процессов. Однако непрерывное увеличение числа мигрантов, усложнение правовых отношений, в которые они вступают, расширение круга их участников, а также увеличение совершаемых мигрантами правонарушений вынуждает ставить вопрос о разработке в системе з российского права специальной отрасли - миграционного права» . Миграционное право, согласно определению Н.Н. Тоцкого, представляет собой совокупность норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственно-правового регулирования миграционными потоками. В свою очередь Т.Н. Юдина понимает под миграционными потоками совокупное число мигрантов (или миграций), имеющих общие районы прибытия и выбытия в течение данного отрезка времени4.
Кроме того, автором был проведен анализ миграционного законодательства, в результате которого делается вывод, об отсутствии юридического определения термина «миграция» как в международном, так и в российском законодательстве. Парадоксальность данного обстоятельства, в определенной степени является косвенным признаком неупорядоченности миграционной деятельности в РФ, в соответствии с заявленными приоритетами политики в области правового регулирования миграции. Российский законодатель свободно использует термин «миграция» без обоснования его дефиниции.
Изучение ряда основных семантических источников показало, что под «миграцией» обобщенно понимают: «переселение людей, связанное с изменением места жительства»; «перемещение, переселение»; «переезд людей из одной страны в другую с намерением обосноваться» и др. Как определяет словарь русского языка, миграция - (лат. migratio, migro - перехожу, переселяюсь) - это переселение, перемещение населения внутри страны или из одной страны в другую. Анализ семантических характеристик термина «миграция» позволяет заключить, что вне зависимости от области его употребления общее значение не изменяется, является закономерным, что указывает на общенаучность его сущности как территориального перемещения людей.
В научной литературе наиболее распространенным является определение Л.Л. Рыбаковского, который отмечает, что «перемещение и переселение - отнюдь не синонимы» и, следовательно, понимает миграцию в
Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1987. С. 322. узком и широком смысле слова. «В узком смысле - миграция представляет собой законченный вид территориального перемещения, завершающийся сменой постоянного места жительства», в широком смысле миграция - это «территориальное перемещение, совершающееся между разными населенными пунктами одной или нескольких административно-территориальных единиц, независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности»7.
По мнению Т. Я. Хабриевой, понятие «миграция» существует только в привязке к причинам пространственных перемещений, их длительности и предполагает пересечение лицом пространственных границ, т.е. в этих понятийных рамках должна быть дифференциация. В противном случае, «если мигрантом будет признаваться всякое лицо, осуществляющее любое перемещение», использование данного определения в тексте законодательных актов будет затруднительно.
Анализирует факты тавтологии В.М. Баранов в трактовке некоторых понятий в миграционной сфере и обосновывает две точки зрения на миграцию: в общем виде, это «территориальное перемещение людей (потоков людей) в физическом пространстве с целью поиска лучших условий жизни» и применительно к сфере правового регулирования, как «совокупность правоотношений преимущественно контролируемого государством территориального перемещения людей, связанного с поиском лучших условий жизни и, в большинстве случаев, влекущего обретение нового правового статуса» .
Эволюция правового положения человека на передвижение и выбор места жительства имеет богатую историю и прослеживается через все этапы ее государственно-правового строительства. Правовое регулирование мифационных процессов также прошло определенные этапы своего развития, имея длительную историю.
Законодательное регулирование мифационных процессов стало формироваться с появлением первых в истории человеческой цивилизации государств. В различные исторические эпохи правовые нормы мифационных процессом имели свои особенности: от игнорирования прав мифантов до наделения их соответствующим правовым статусом.
Впервые право на свободу передвижения и выбор места жительства в юридической форме было провозглашено королем Англии Иоанном Безземельным 15 июня 1215 г. в Великой хартии вольностей. Документ, состоявший из 49 статей, регламентировал права и свободы: «Каждому пусть впредь будет позволено выезжать из нашего королевства и возвращаться в полной безопасности по суше и по воде, лишь сохраняя верность нам».
С тех пор формирование и развитие мифационного законодательства прошло долгий эволюционный путь. В истории отмечены мифационные процессы, связанные с эпохой Великих геофафических открытий (ГХ-XVTI вв.), а также религиозных и политических гонений в Европе. Значительные переселения европейцев особенно усилились с открытием Америки. С этим историческим событием связаны этапы бурного развития мифационного законодательства.
До начала XV в. передвижение русских поданных по стране не подвергалось вообще никаким офаничениям. Именно в это время власть начала наблюдать за
Петрушевский Д.М. Великая хартия вольностей и конституционная борьба в английском обществе во второй половине ХШ века. М., 1918. С. 119. приезжающими в страну в связи с опасностью причинения вреда государству, что и явилось основной причиной введения в России в XV - XVI столетиях «проезжих грамот». Особенно строго применялись правила проезжих грамот по отношению к тем путешественникам, которые прибыли в Россию из соседних стран. Государство боялось негативного влияния на пришлого люда местных жителей, что случалось нередко.
В XVI - XVII вв. в российское законодательство характеризуется формированием миграционного контроля, в рамках которого постепенно складываются три основных направления: 1) за передвижением российских подданных в пределах страны; 2) за въездом и выездом российских подданных за пределы государства; 3) за въездом и выездом иностранцев в России.
Во второй половине XVI в. обостряется проблема удержания крестьян на постоянном месте жительства. Это закрепляется Соборным уложением 1649 г. и другими нормативными актами XVII столетия.72 Цель этого законодательства было в создании норм об отыскании самовольно ушедших крестьян и холопов, возвращении их к месту жительства, где они значились по переписным книгам, с целью беглых крестьян законным владельцам власть был введен институт ссылки.
В фискальных целях государство было заинтересовано в получении точных данных о численности, сословном составе населения и его миграциях. Эти факторы, а также прикрепление представителей привилегированных сословий к местам несения службы в первой четверти XVIII в. требуют создания более эффективного механизма контроля передвижения по стране российских подданных.
Основы миграционной политики: учеб. пособ. / Под общ. ред. Барцица И.Н. М., 2008. С. 47. Сформировавшаяся в российском законодательстве к тому времени система миграционного контроля состояла из трех элементов, сложившихся в институты:
1) определилось понятие «место жительства», в рамках которого с помощью различных систем учета населения устанавливалось место жительства российских и иностранных подданных;
2) институт паспортов, которым устанавливался порядок отлучки с места жительства различных категорий населения страны;
3) институт «беглых» и дезертиров, которые определяли механизмы деятельности полицейских органов по преследованию населения и санкции к нарушителям паспортного законодательства.
В свою очередь правовая основа обеспечения паспортного режима осуществлялась с помощью двух тесно взаимосвязанных между собой правовых институтов: места жительства и паспортов.
В целях контроля передвижения населения и выявления лиц, самовольно оставивших место жительства или службы, во втором десятилетии XVIII в. были заложены правовые основы паспортной системы. Указ Петра I от 30 октября 1719 г. «О поимке беглых драгун, солдат, матросов и рекрут» положил основу всему дальнейшему российскому паспортному законодательству. Указ должен был пресечь массовые побеги. Он устанавливал полицейский контроль за населением.
В этот период все документы, удостоверяющие личность, были рукописными, отсутствовала единая форма их составления, вследствие чего появилось множество поддельных документов. В связи с этим в XVIII в. издается целый ряд законодательных актов с целью искоренения фальшивых паспортов, прежде всего, для представителей податных сословий. За составление подложных отпускных писем вводились вырывание ноздрей и ссылка на вечные каторжные работы.
Отчетливая и эффективная миграционная политика начала проводиться уже в конце XVII в., когда Россия, не имея миграционного потенциала на своей территории, стала активно привлекать иностранцев для заселения и освоения огромных территорий.
Наиболее яркое выражение эта политика получила при Екатерине П. В декабре 1762 г. был издан манифест «О свободном поселении иностранцев в России». Спустя полгода Екатерина П принимает второй манифест, в том же 1763 г. вышел императорский Указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают». Этот Указ быт впоследствии дополнен законами о льготах и привилегиях для переселенцев. Ко второму манифесту прилагались реестры свободных и удобных для поселения земель. Когда иностранцы стати приезжать, составлялся «Поименный список отправляемых в Россию иностранных поселенцев»7 .
К числу наиболее существенных можно отнести следующие льготы: освобождение от уплаты налога, а также другие льготы по платежам и податям в казну, причем сроки освобождения устанавливались дифференцированно в зависимости от региона вселения, от численности населения в поселении (колонии) и от рода занятий переселенцев; отмена воинской повинности и освобождение от гражданской службы; свобода вероисповедания и создание условий для отправления религиозных культов верующими всех конфессий; выплаты из казны на обзаведение хозяйства и приобретение необходимого инвентаря. Возврат ссуды предусматривался лишь по истечении десяти лет в течение трех последующих лет равными частями.
При этом миграционная (колонизационная) политика решала как политические, так и экономические задачи. Переселенческое движение регламентировалось рядом высочайших императорских указов, а также специальными правовыми актами.
Так, Министерство внутренних дел Российской Федерации, в чьем ведении находится Федеральная миграционная служба, будучи федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции, координирует и контролирует деятельность Єлужбьі, рассматривает доклад о результатах ее деятельности, предложения о заключении международных договоров России и соглашений, проекты нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности.
Помимо указанных полномочий, федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, - МВД России, занимается вопросами реадмиссии и административным выдворением иностранного гражданина или лица без гражданства и направляет информацию об этом в Министерство иностранных дел Российской Федерации и Федеральную миграционную службу. Кроме того, иностранные граждане и лица без гражданства, подлежащие административному выдворению за пределы Российской Федерации до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел.
Так, при ГУВД по Саратовской области создан Центр временного размещения иностранных граждан, подлежащих выдворению. Однако, организация деятельности данного структурного подразделения имеет ряд проблемных вопросов.
По мнению Уполномоченного по правам человека по Саратовской области Нины Лукашовой169, регулярное изменение миграционного законодательства, неурегулированность миграционных процессов, особенности жизненной ситуации мигрантов приводят к тому, что люди не могут легализовать свое пребывание (проживание) на территории Саратовской области. В итоге они подвергаются выдворению.
Управлением Федеральной миграционной службы по Саратовской области активизирована работа по обеспечению общественного порядка и безопасности, выявлению и наказанию иностранных граждан, незаконно находящихся на территории региона. За три месяца 2010 года сотрудниками УФМС на указанных лиц составлено более 2 тысяч административных протоколов, выявлено более 300 нелегальных работающих мигрантов, наказано 160 граждан России, незаконно использующих труд иммигрантов. В доход. областного бюджета перечислено свыше 10 миллионов рублей, взысканных с нарушителей. За пределы Российской Федерации выдворено 39 иностранцев. Были зафиксированы случаи, когда в Центре для временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению (депортации) за пределы РФ, при ГУВД Саратовской области из - за трудностей с оформлением документов люди находились по 5 - 7 месяцев.
В целях разрешения сложившейся ситуации омбудсмен по Саратовской области направляла письма в УФМС по области, областное ГУВД; провела заседание Общественного совета; в компетентные органы были направлены соответствующие рекомендации.
Проблема с оформлением документов, дающих право на пересечение госграницы, для иностранных граждан, содержащихся в Центре, по-прежнему остается неразрешенной. Обращения, направляемые в консульские отделы стран гражданской принадлежности выдворяемых лиц для получения «свидетельства на возвращение», остаются неисполненными в течение длительного периода времени. Консульства Казахстана, Узбекистана и Молдовы за оформление документа на каждое лицо требуют оплату в размере $30. В бюджете МВД не предусмотрены средства на оплату таких услуг, поэтому иностранцы, подлежащие выдворению за пределы РФ; продолжают содержаться в Центре. Федеральный уполномоченный по правам человека В. Лукин отметил, что эта проблема характерна и для других регионов страны и обратился в МИД и МВД с просьбой о «проработке указанных вопросов». В связи с изложенным, считаем необходимым предложить внести в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» срок пребывания данных лиц в указанных учреждениях до трех месяцев. Считаем, что за указанный временной период возможно выяснить необходимую информацию о подданстве иностранного гражданина, принимающей стороне и другие данные.
Кроме того, в ходе осуществления деятельности по контролю соблюдения миграционного законодательства возникают проблемы при привлечении к ответственности иностранных граждан, у которых отсутствуют документы, удостоверяющие их личность. Протокол об административном правонарушении в отношении неизвестного лица составить невозможно, а установить личность в определенные законом сроки административного задержания, т. е. за три часа (ч. 1 ст. 27.5 КоАП РФ), в большинстве случаев не удается. В результате нарушители миграционного законодательства подлежат освобождению, возвращаются на прежние места пребывания и продолжают нарушать законодательство Российской Федерации. Незаконные мигранты хорошо осведомлены о существующей проблеме, в связи с чем укрытие ими документов, удостоверяющих личность, приобрело массовый характер. В связи с процедурой установления личности на международном уровне целесообразно внести предложение в законодательные органы об увеличении срока административного задержания для установления личности иностранных граждан, допустивших нарушения миграционного законодательства.
Одной из сфер государственного управления, где реализуются многообразные интересы граждан, общества и российского государства, является миграционная сфера, при этом стабильность общественных отношений, возникающих в данной сфере, обеспечивается их закреплением в правовых нормах. Необходимость правового регулирования общественных отношений возникает с момента организации государства как системы управления делами общества, образования тех классов и групп, которые в силу развития общественных отношений приняли на себя это управление. Т.е. речь идет об искусстве управления государством или другими словами - о политике, представляющей собой сферу деятельности, связанную с отношениями между социальными группами, сутью которой является определение форм, задач, содержание деятельности государства. В свою очередь, государственное управление в современном обществе носит ярко выраженный политический характер. Взаимосвязь политики и государственного управления происходит на двух уровнях: понятийном (постановка социально - экономической задачи, формулирование политической программы) и регулятивно - управленческом (определение функциональных задач государства и соответствующего аппарата государственного управления, «сведение воедино» усилий частных и публичных средств регулирования, контроль и проверка конечного результата).
Концепция миграционной политики государства базируется на познании объективных закономерностей развития общества в исторически определенный период времени. Поэтому периодически, в зависимости от изменений миграционной ситуации в стране и за рубежом она требует дифференциации в подходах к ее реализации. В этих условиях принятие стратегических административных решений при сохранении базовых целей определяет устоявшаяся в государстве система взглядов и идей по поводу управления миграционными, процессами. Целесообразно эту систему следует называть концепцией административной политики в миграционной сфере.
Административная политика в миграционной сфере отражает отношение государства к управлению миграционными процессами, для которой характерно стратегическое влияние на механизм административно-правового воздействия в миграционной сфере. Важность выработки и совершенствования административной политики в миграционной сфере обусловлена социальной значимостью ее предмета - реализации миграционного законодательства, включая правотворчество органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в данной сфере. Целью административной политики в миграционной сфере является повышение эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности субъектов реализации миграционной доктрины в соответствии с возложенными на них функциями, учитывающими взаимообусловленные интересы личности, общества и государства.
Государственное управление в сфере реализации миграционной политики, являясь основными направлениями формирования и функционирования субъектов ее реализации, опирается на общие, отраслевые, межотраслевые, а также международно-правовые принципы права. Поэтому основополагающие идеи государственного управления в миграционной сфере должны подчеркивать демократические, конструктивные сущность и содержание этого направления деятельности исполнительной власти, ориентировать ее на решение стратегических задач оптимизации миграционных процессов.
В связи с этим государственное управление в сфере реализации миграционной политики должно строится по следующим основным взаимозависимым направлениям: управление миграционной политикой представляет собой сложный многоуровневый механизм, разработанный, в первую очередь, на основе концептуальной ясности. Поэтому представляется необходимой поддержка государства на законодательном уровне дальнейшего развития миграционной науки, создание института обязательной научной экспертизы проектов нормативно-правовых актов, научный мониторинг деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих управленческие полномочия в сфере миграции населения; выстроенное на основе достоверных научных выводов законодательство должно содержать основной категориально-понятийный аппарат, а именно: понятия миграции, миграционных процессов, мигрант, нелегальный мигрант. Представляется возможным предложить следующие наиболее оптимальные определения.
Миграция - это перемещение физических лиц через государственную и административные границы Российской Федерации с определенной целью (воссоединение семьи, работа, учеба и т.д.).
Миграционный процесс - это совокупность действий, изменяющих правовой статус физического лица при перемещении через государственные и (или) административные границы.
Незаконный мигрант - это физическое лицо, незаконно пребывающее на территории Российской Федерации, а также физическое лицо незаконно перемещающееся как через Государственные границы Российской Федерации, так и административные границы внутри страны. Под «незаконным пребыванием на территории Российской Федерации» следует понимать нарушение норм миграционного законодательства Российской Федерации. - совершенствование организационных основ управления миграционной сферой, которое достигается за счет целесообразного перераспределения между уполномоченными субъектами реализации миграционной политики правоприменительных функций, функций по надзору, контролю и оказанию государственных услуг в сфере миграции населения в зависимости от изменения миграционной ситуации в стране;
Как показало исследование, в постсоветской России
длительное время отсутствовала научно обоснованная и взвешенная
концепция государственной миграционной политики. Неотъемлемым
звеном в разработке продуктивной модели такой концепции является
анализ миграционных процессов в стране в целом и принимающих
территориях в частности. Проведенный автором анализ миграционных
процессов может стать серьезной теоретической и методологической
основой исследования проблем, а также разработки и внедрения
конкретных технологий по оптимизации миграционных институтов,
процессов и технологий в современных российских условиях.
Важно отметить, что формирование и реализация миграционной
политики понимается в монографии одновременно и как политика,
и как управление миграционными процессами. Формирование миграционной
политики включает в себя деятельность государственных и общественных
организаций, связанных с разработкой политики и оптимизацией
собственной миграционной политики, осуществляемую органами
власти, а управление миграционными процессами, как реализация
миграционной политики - деятельность государственных и общественных
организаций, связанных с реализацией этой политики, и ответную
реакцию мигрантов на действия властей.
Распад Союза ССР, изменение геополитической ситуации
вокруг Российской Федерации, этнополитические и военные конфликты,
породившие проблему беженцев, явились дестабилизирующими политическими
и экономическими факторами развития страны и обусловили политизацию
миграционных процессов в современной России. Политизация миграции
и рост конфликтогенности, связанной с миграционным фактором,
в определенной степени обусловлены недостаточно эффективным
обустройством и адаптацией мигрантов в местные сообщества.
К сожалению, в Российской Федерации государственная миграционная
политика и управление миграцией населения в современных условиях
осуществляется в направлении увеличения мифологизации миграционных
проблем и мигрантофобии, причем даже в сознании ряда государственных
чиновников. Такое положение определяет проведение жесткой
миграционной политики и управления миграцией населения с ориентацией
на силовые меры. Однако демографический кризис, порождающий
дефицит трудовых ресурсов, обезлюживание отдельных регионов
России заставляет государство рассматривать миграционный потенциал
как существенный ресурс в социально-экономическом развитии
страны и корректировать миграционную политику. Это выражается,
прежде всего, в отказе от ее реализации в части устранения
негативных миграционных процессов только силовыми методами
и переходе к цивилизованному управлению этими миграционными
потоками, прежде всего, экономическими методами, в создании
необходимых условий для реализации законных прав мигрантов,
в обеспечении баланса этих прав и интересов между мигрантами
и местными жителями. Очевидно, что все перечисленное касается
также лиц, ищущих убежища на территории России. На наш взгляд,
достигнув осознания, что массовая миграция - наша необходимость,
уже сегодня необходимо, чтобы миграционная политика, политическое
и государственное управление миграцией населения перестраивались
в сторону оптимизации этих процессов
Миграционная политика является особым направлением государственной политики России, что определяется всеобщим характером миграции и огромной значимостью миграционных процессов для государства и его субъектов. Власти все более осознают необходимость сбалансированного, комплексного, многоуровневого и многостороннего управления миграционными процессами.
Государственное регулирование миграции должно осуществляться с учетом складывающихся тенденций в отношении процессов как внутригосударственной, так и внешней миграции. Роль государственной миграционной политики не должна сводиться к планированию движения населения и управлению им. Другая ее важная функция -контроль за изменениями в ситуации и гибкое реагирование на изменения социально-экономической реальности под воздействием реформ в обществе.
Совершенствование управления миграцией должно идти в двух направлениях:
В управлении миграциями должны быть задействованы все территориальные уровни а не только федеральный, как сейчас. Особого внимания требует муниципальной уровень, на который целесообразно передать право решения о привлечении иностранной рабочей силы на местные предприятия и в организации; право определения и корректировки квот на привлечение иностранной рабочей силы; право ускоренной регистрации определенных категорий мигрантов (в том числе «краткосрочных»); ответственность за адаптацию мигрантов (с одной стороны, помогать им в обустройстве и самоорганизации (землячества и т.п.), с другой - по возможности блокировать территориальную концентрацию (сегрегацию) мигрантов, создание «этнических кварталов»).
В целом необходимо проведение качественной переработки законодательства в области миграционных отношений с целью создания более действенных механизмов контроля над иммиграционными процессами. На уровне субъектов Российской Федерации, как и в муниципальных образованиях, отсутствует собственная правовая база по вопросам миграции.
Одной из наиболее важных проблем управления миграционными процессами является обеспечение устойчивого миграционного прироста населения России.
Рост численности населения должен сопровождаться осмысленной стратегией в области миграционной политики. Россия заинтересована в притоке квалифицированных, легальных трудовых ресурсов. Меры по созданию условий, благоприятных для рождения детей, снижения смертности и упорядочению миграции должны реализовываться одновременно. Реализация миграционной политики возможна только в результате скоординированной межведомственной деятельности заинтересованных федеральных и региональных органов исполнительной власти.
Политика в сфере иммиграции должна быть основана на понимании необходимости интеграции Российской Федерации в международный рынок труда. Эта политика должна опираться на разработку эффективных механизмов привлечения и использования иностранной рабочей силы с учетом государств ее происхождения, профессионально-образовательных и иных характеристик. Важнейшим условием расширения легитимных каналов трудовой миграции должны стать подготовка и заключение двусторонних соглашений по международному трудовому обмену с основными странами - миграционными партнерами России.
В области внутренней миграции важной стратегической задачей является ликвидация институциональных барьеров для активизации экономических миграций и перераспределения трудовых ресурсов по территории страны. Важно осуществить меры, направленные на сокращение оттока трудоспособного населения из районов Сибири и Дальнего Востока, создание условий для стабилизации здесь демографического и трудового потенциала, стимулирование притока мигрантов в слабо освоенные, но богатые природными ресурсами приграничные территории.
Для того чтобы своевременно реагировать на изменения миграционной ситуации, необходима своевременная, точная, надежная и открытая информация в этой области. Требуется комплекс мер по обеспечению полномасштабного учета миграции и созданию федеральной автоматизированной информационной системы, которая позволила бы интегрировать все имеющиеся и необходимые источники данных о различных видах миграции населения.
Определение целевых районных территорий в регионах, благоприятных для въезда мигрантов, в том числе соотечественников, возможно программными методами, на основе изучения потребностей, возможностей и перспектив развития данных районов. В дальнейшем возможно определение статуса данных территорий с определением необходимости и источников получаемых ею финансовых и иных преференций.
Целевое заселение может рассматриваться как ведущий метод государственного регулирования миграционных процессов. Применение этого метода даст позитивные результаты только при комплексном подходе к вопросу, а именно использовании совокупности экономических, политических, правовых, информационных инструментов в стимулировании миграционных потоков.
Особо следует предусмотреть возможность стимулирования переселения специалистов, необходимых для развития регионов. Критерии отбора иммигрантов должны быть просты и понятны. Правила иммиграционной политики не должны изменяться часто, поскольку как иммигранты, так и работодатели строят определенные планы на будущее. Переезд и легализация иммигранта не должны быть перегружены излишними процедурами и условиями, поскольку это удлиняет срок принятия решения об иммиграции и в конечном итоге дает негативный эффект в виде роста незаконной миграции и коррупции.
Переезд и легализация иммигранта не должны быть перегружены излишними процедурами и условиями, поскольку это удлиняет срок принятия решения об иммиграции и в конечном итоге дает негативный эффект в виде роста незаконной миграции и коррупции. Иммиграционная политика не должна предоставлять каких-либо преимуществ и привилегий иностранцам по отношению к коренному населению, в противном случае в обществе будет усиливаться социальная напряженность и другие негативные последствия. Необходимо определить основные категории потенциальных переселенцев (репатрианты, учебные мигранты, экономические мигранты и др.), для каждой из которых обозначить особый правовой статус. Возможно определение квот по регионам по каждой категории. Следует создать благоприятный общественный фон для реализации иммиграционной политики. Ее цели и направления должны быть полно и доступно представлены в средствах массовой информации в России и за рубежом.
Для совершенствования миграционной политики в Ямало-ненецком АО на основании проведенного анализа представляется целесообразным:
Принять неотложные меры, направленные на безусловное выполнение законодательства по вопросам миграционной политики, а также усилить контроль за деятельностью органов исполнительной власти по реализации законодательства, регулирующего вопросы миграционной политики;
Определить основные направления деятельности органов исполнительной власти и их территориальных органов в сфере миграционной политики с учетом специфики демографической и миграционной ситуации в регионах;
Разработать региональную программу (комплексные меры, планы мероприятий) по осуществлению миграционной политики, совершенствованию межнациональных отношений и профилактике проявлений экстремизма и терроризма.
Введение
Глава 1. Методологические основы государственного регулирования миграции населения в России.
1.1 Управление миграциями в общей системе управления социальными процессами.
1.2 Ситуационный анализ, учет и прогнозирование как элементы управления миграционными процессами.
1.3 Особенности управления миграционными процессами в России и СССР 45
1.4 Исследования миграции населения в России.
Глава 2. Современная миграционная ситуация в
России: проблемный аспект
2.1 Негативные тенденции развития миграционных процессов в условиях ослабления государственного управления.
2.2 Миграция с государствами - бывшими республиками СССР: характеристика и масштабы.
Глава 3. Миграционная политика России: направления и механизмы реализации в процессе управления миграционными процессами.
3.1 Формирование миграционной политики России: проблемы и пути решения.
3.2 Законодательная база миграции в России.
3.3 Программно-целевой подход как нормативно-правовая основа управления миграционными процессами.
3.4 Финансово-экономическое обеспечение миграционной политики.
3.5 Организационные структуры управления миграционными процессами.
Глава 4. Социально-экономические проблемы вынузеденной миграции.
4.1 Особенности использования механизмов регулирования вынужденной миграции.
4.2 Эффективность приема, обустройства и адаптации вынужденных переселенцев. стр.
Глава 5. Управление миграционными процессами в 212 кризисных территориях (на примере Северного Кавказа).
5.1 Социально-политическая и миграционная ситуация на
Северном Кавказе.
5.2 Прием и обустройство мигрантов в экстремальных ситуациях.
Глава 6. Легальная и нелегальная миграция.
6.1 Регулирование миграционных потоков из третьих стран.
6.2 Внешняя трудовая миграция.
6.3 Система иммиграционного контроля в России. 284 Заключение 301 Литература 310 Приложение
Актуальность темы.
Государственное управление миграцией населения -непременный атрибут и основной элемент государственной политики, наряду с такими ее составляющими, как региональная политика, национальная политика, социальная политика, инвестиционная политика и т.д. Практически все государства мира придерживаются комплекса мер государственного регулирования миграции, набор которых определяется, исходя из прагматичных национальных геополитических интересов, состояния и потребностей экономики, исторических особенностей развития стран и наций, их населяющих, приверженности международным гуманитарным нормам.
Проблемы государственного управления миграционными процессами в России возникли не вчера: страна имеет богатый опыт регулирования миграции, однако в последние годы эти проблемы резко актуализировались. Причина тому - в самой сути миграции, которая является одним из самых чутких инструментов, незамедлительно реагирующих на социальные, экономические и политические изменения в мире, стране или отдельном регионе.
Исследованию миграционных процессов в нашей стране всегда уделялось большое внимание. Немало научных трудов посвящено теоретическим проблемам миграции, включая историю миграций в России, анализ причин и следствий массовых перемещений населения, их влиянию на расселение населения, экономическое развитие отдельных регионов и т.д. В предлагаемой диссертационной работе во главу угла ставится комплекс проблем государственного управления миграционными процессами, в решение которых автором накоплен определенный практический опыт.
К миграционным проблемам в России в последние годы было привлечено внимание широких кругов общественности, ученых, отмечен даже бум миграционной проблематики в СМИ. Последнее десятилетие XX в. отмечено коренными изменениями в характеристике миграционных процессов в России. Это касается как масштабов, так и структурной составляющей основных миграционных потоков, появления таких категорий мигрантов, как беженцы, вынужденные переселенцы, незаконные мигранты, экологические мигранты, репатрианты и т.п. При этом в стране отсутствует устоявшаяся система теоретических взглядов на проблемы регулирования миграционных процессов, отвечающая современным политическим и социально-экономическим условиям. Недостаточная на современном этапе изученность вопросов управления миграцией населения и отсутствие обобщенного практического опыта решения миграционных проблем существенно снижают эффективность проводимой государственной политики в данной области.
Для решения сложных миграционных проблем, прежде всего связанных с координацией работы с беженцами и вынужденными переселенцами, в 1992 г. был создан специальный государственный орган - Федеральная миграционная служба России. Ее богатая практическая деятельность по регулированию миграционных процессов в стране, уникальный опыт решения проблем вынужденных переселенцев и беженцев в ходе реализации целевых миграционных программ нуждаются в теоретическом обобщении. Для дальнейшей управленческой деятельности в реализации государственной миграционной политики необходима разработка теоретико-методологических основ, отвечающих современному состоянию общества, социально-экономическому, демографическому и геополитическому положению Российской Федерации. Все эти вопросы и определили актуальность нашего исследования.
В последнее десятилетие в России отмечен всплеск исследований по миграционной проблематике, но они в значительной степени фрагментарны. Миграционные процессы проанализированы в разных аспектах, однако масштабных исследований недостаточно. Деятельность органов государственной власти, направленная на решение острейших проблем миграции, оставалась и остается за рамками серьезных исследований. Работы, претендующие на обобщение, нередко ограничивались поверхностной критикой текущих событий.
В России существует опыт решения сложнейших миграционных проблем, но практика государственного управления миграционными процессами показывает, что в новых условиях отдельные, зарекомендовавшие себя как наиболее результативные меры государственного воздействия на миграционные процессы не могут быть применены, учитывая переход к правовому демократическому обществу и развитие рыночных отношений. Опыт зарубежных стран без серьезной адаптации также не может бьггь использован в России.
Богатый практический опыт по реализации системы мер управления миграционными процессами в России определил основную гипотезу исследования - необходимость активизации роли государства в управлении миграционными процессами на основе научно обоснованной концепции миграционной политики и комплексном решении миграционных проблем методом реализации целевых программ.
Цель и задачи исследования
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических основ управления миграционными процессами, обоснование направлений и механизмов реализации государственной миграционной политики. Она определяет основной круг задач, решаемый в исследовании:
Выявить специфику управления миграциями в общей системе управления социальными процессами;
Изучить отечественный и зарубежный опыт государственного регулирования миграционных процессов и выявить вероятность адаптирования отдельных его элементов в современных условиях;
Обобщить практический опыт государственного регулирования миграционных процессов на современном этапе развития Российского государства и обосновать возможность дальнейшего использования положительных результатов;
Определить наиболее проблемные компоненты миграционной ситуации в современной России, требующие активных мер государственного управления; разработать комплексную систему мер, позволяющую осуществлять эффективное решение миграционных проблем в России и ее регионах;
Разработать структурную схему государственного управления миграционными процессами.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования является комплекс миграционных проблем в России в контексте их государственного регулирования. Предмет исследования - научно-практические подходы к формированию государственной миграционной политики в современный период.
Теоретическая и информационная база исследования.
Исследование опиралось на общетеоретические положения отечественной науки, развивающие представление о миграции как о сложном предмете государственного управления, прежде всего на труды Б.Д.Бреева, Т.И. Заславской, В.Г. Костакова, В.М. Моисеенко, Д.Д.
Москвина, JI.JL Рыбаковского, А.В. Топилина, В.В. Трубина, Б.С. Хорева, исследователей дореволюционного переселенческого движения. Большой вклад в разработку теоретических взглядов, изложенных в диссертации, внесли научные разработки и публикации по широкому спектру миграционных проблем экономистов, демографов, этнографов, географов, историков: B.C. Белозерова, Г.С. Витковской, А.Г. Вишневского, О.Д. Воробьевой, В.Г. Гельбраса, А.Г. Гришановой, М.Б. Денисенко, П.Х. Зайдфудима, Ж.А. Зайончковской, Т.Д. Ивановой, В.А. Ионцева, В.М. Кабузана, А.Н. Каменского, А.В. Кашепова, JI.B. Корель, Е.С. Красинца, Л.В. Макаровой, В.И. Мукомеля, B.C. Мясникова, А.Д. Назарова, В.И. Переведенцева, В.В. Покшишевского, Э.А. Паина, П.М. Поляна, А.А.Ракова, Н.В. Тарасовой, В.А. Тишкова, И.Г. Ушкалова, Е.И. Филипповой, А.У. Хомры.
Информационной базой исследования являлись материалы текущего архива Федеральной миграционной службы России, включая нормативно-правовые документы (указы, законы, постановления Правительства РФ и органов власти субъектов Российской Федерации, ведомственные нормативные акты), концепции и программные документы, материалы научно-практических конференций, проводимых под эгидой ФМС России или при ее участии, аналитические отчеты и доклады ФМС России и других министерств и ведомств, и т.п. Статистическую базу составляли данные государственной статистической отчетности, ведущейся и публикуемой Госкомстатом России, данные государственной и ведомственной статистики, ведущейся ФМС России, оперативная информация ФМС России, данные ведомственной статистики МВД России, ФПС России, Госкомсевера России и т.п.
Важное значение для формирования информационной базы исследования, прежде всего - опыта зарубежных государств по регулированию миграционных процессов имели стажировки автора в ряде иммиграционных ведомств европейских государств, США, Канады и Израиля.
Научная новизна исследования
Наиболее существенные научные результаты исследования состоят в следующем:
Разработаны научные основы регулирования миграционных процессов на территории Российской Федерации исходя из рассмотрения миграционных процессов как специфического объекта управления и с учетом предыдущего исторического опыта;
Осуществлено теоретическое обобщение наиболее ценного практического опыта по реализации миграционной политики в 90-х годах, раскрыта специфика проблем вынужденной миграции (сам термин впервые введен в научный оборот автором), регулирования временной трудовой миграции, создания и развития системы иммиграционного контроля в России;
Обобщены особенности формирования законодательной и нормативно-правовой базы, разработаны предложения по их корректировке;
Произведен комплексный ситуационный анализ развития миграционных процессов в стране, выявлены наиболее «проблемные» компоненты миграционной ситуации, касающиеся прежде всего вынужденной и нелегальной миграции;
Дана оценка территориальных предпочтений мигрантов при расселении на территории Российской Федерации, для чего введен специальный показатель «миграционной нагрузки»;
Теоретически обоснована необходимость комплексного подхода к регулированию миграционных процессов в Российской Федерации на основе критического анализа финансово-экономического обеспечения регулирования миграционных процессов в стране, эффективности мер по приему, обустройству и адаптации вынужденных переселенцев; разработаны предложения по формированию научно-методических основ миграционной политики Российской Федерации, в т.ч. в наиболее проблемных в миграционном отношении регионах страны.
Предложена новая схема формирования организационных структур управления миграционными процессами;
Научно-практическая значимость исследования.
Все положения и выводы диссертационного исследования, в силу специфического практического опыта (с 1992 по начало 1999 гг. автор являлась основателем и руководителем Федеральной миграционной службы России и ее территориальных органов), основаны на анализе непосредственной каждодневной деятельности по управлению миграционными процессами в указанные годы - годы становления новой системы государственного регулирования миграции в России.
В такой ситуации теоретические разработки находили свое практическое применение в законах и подзаконных актах Российской Федерации, указах Президента, постановлениях и распоряжениях правительства России. Все выводы диссертационного исследования продиктованы практической необходимостью совершенствования действующей системы, изменением миграционной, экономической и политической ситуации в стране.
Предложенные подходы к изменению миграционного законодательства, разработке Комплексной программы регулирования миграционных процессов в России, управленческой структуры и др. могут быть внедрены в практику регулирования миграции, и необходимость их внедрения обосновывается в диссертации. Выводы и положения исследования могут быть использованы при разработке и корректировке Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, Концепции демографической политики Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные положения работы изложены в 3-х монографиях автора, многочисленных статьях, в т.ч. журнале «Миграция», на научно-практических конференциях по проблемам управления, демографии, миграции и занятости населения, например, «Внутренняя и внешняя миграция в бывшем СССР, перспективы внешней и внутренней политики» (1993 г., Гаага), «Безопасные размеры международной миграции в Европе» (1994 г., Милан), «Тенденции в области миграции, социальные изменения и сотрудничество в Балтийском регионе» (1995 г., Хельсинки), «Международная конференция по проблемам миграции на постсоветском пространстве» (1996 г., Женева), «Демографическое развитие и занятость в условиях ^переходной экономики» (1997 г., Москва), «Проблемы населения и рынков труда России и Кавказского региона» (1998 г., Ставрополь), «Социо-демографическая динамика в России. Закономерности, проблемы, перспективы» (1999 г., Москва), «Социально-экономическое и демографическое развитее: проблемы взаимосвязи в современной России» (2000 г., Москва).
Автор принимала активное участие в работе Научного совета «Проблемы демографии, миграции и трудовых ресурсов» РАН, Минэкономики России и ФМС России, являясь заместителем председателя Совета. Как руководитель Федеральной миграционной службы России автор в 1993, 1995, 1997 гг. выступала на конференциях министров по делам миграции Европейского Союза, США и Канады. По теме диссертации опубликованы 51 работа общим объемом 43,4 печатных листов. А
Цели, задачи и методические особенности исследования определили структуру работы.
В первой главе рассматриваются теоретические основы изучаемой проблемы. Раскрывается специфика управления миграциями как одного из видов управления социальными процессами. Дана характеристика основных элементов управления: ситуационного анализа, учета и прогноза. Анализируется отечественный и зарубежный опыт государственного регулирования миграционных процессов, определены подходы отечественных ученых к собственно понятию регулирования миграции, дан обзор научных исследований миграции в стране.
Во второй главе производится анализ современной миграционной ситуации в России, выявляются основные проблемные ее компоненты. Отдельное внимание уделено миграции с государствами - бывшими республиками СССР: их масштабам, направлениям, выявлению территориальных предпочтений переселенцев в Россию.
Третья глава посвящена обоснованию направлений и механизмов реализации миграционной политики в современной России. Раскрываются этапы формирования ныне действующей системы государственного регулирования миграционных процессов, разрабатываются необходимые коррективы государственной миграционной политики как «идеологической нити» единой системы управления. Рассмотрена законодательная база и существующая система финансово-экономического обеспечения реализации миграционной политики, намечены пути их совершенствования. Обосновывается необходимость разработки и реализации Комплексной программы регулирования миграционных процессов в Российской Федерации и совершенствования организационно-управленческих структур.
В четвертой главе рассматриваются социально-экономические проблемы вынужденной миграции, особенности механизмов ее регулирования в России. На основе критического анализа практики работы по приему, обустройству и адаптации вынужденных переселенцев обосновываются пути повышения ее эффективности.
В пятой главе на основе опыта практической работы в Северокавказском регионе по приему мигрантов в экстремальных ситуациях обосновываются тактические и стратегические направления действий, направленных на повышение управляемости экстренных миграционных потоков, включая политические, административно-правовые и экономические меры.
В шестой главе на основе анализа возросших масштабов и проблем миграции со странами традиционного зарубежья обосновываются основные пути развития системы государственного регулирования легальных и нелегальных миграционных потоков.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Диссертационное исследование позволило сформулировать следующие основные выводы:
1. Управление миграцией, как и в целом управление социальным развитием - процесс сложный, прежде всего в силу специфичности самого объекта управления, активно реагирующего на воздействие со стороны с помощью определенных механизмов.
Россия оказалась не готова к эффективному управлению миграционными процессами в рыночных условиях, что объясняется разрушением властной вертикали, отсутствием единой системы социальных гарантий и преемственности взятых на себя социальных обязательств, появлением в стране, наряду с государством, миллионов иных хозяйствующих субъектов. На смену всеобщему планированию пришла вера в саморегулирующую силу рыночных отношений.
Изменились сами участники социальных процессов - общество и человек. Заявляют о себе возросшее этническое самосознание людей, их экономические и клановые интересы. Стираются различия между относительно устойчивыми социальными группами, усиливается маргинальность.
2. Миграционные процессы как объект управления имеют ряд особенностей:
- «чуткость» к изменению различных факторов, а следовательно, управленческих воздействий;
Высокий элемент стихийности;
Необходимость создания территориальной дифференциации «уровней жизнеощущения» в широком понимании комплекса социально-экономических условий жизни людей;
Возможность управления в двух точках - районах исхода (формирование миграционных установок населения) и районах вселения мигрантов (содействие процессу адаптации); необходимость информационной поддержки принятия управленческих решений, направленной на участников миграционных процессов.
3. Решение миграционных проблем невозможно без тесного взаимодействия управления миграционными процессами с проводимой в стране экономической политикой в том числе - ее региональной составляющей. Это позволяет определить необходимые потребности общероссийского и региональных рынков труда, а также меры экономического стимулирования миграционного притока (оттока) населения в нужных масштабах и направлениях.
С другой стороны, миграционная политика - в значительной степени социальная политика, т.к. миграционные процессы являются не только следствием «позитивных» притягивающих факторов, но и следствием социального неблагополучия.
Управление миграционными процессами находится в тесной связи с демографической политикой. Миграция - важный компонент демографической ситуации во многих странах, в России ее роль особенно велика.
Государственное управление миграцией должно учитывать геополитические интересы страны, т.к. численность населения отдельных регионов, его национальный и конфессиональный состав во все времена являлись либо средством, либо объектом экспансии. Применительно к политике в области внешней миграции, необходимо учитывать двусторонние отношения с разными государствами, наличие партнерских и союзнических отношений с ними. Миграция населения находится в тесной связи с этническими процессами, управление ими должно быть взаимосвязано.
4. Необходимые элементы в системе управления миграционными процессами - ситуационный анализ и прогноз миграции, т.к. эффективное управление невозможно без разработки адекватных складывающейся ситуации мер, направленных на предупреждение негативных тенденций и последствий стихийного развития миграционных процессов для государства, общества и конкретного человека. Тем более необходим прогноз для определения стратегии действий государства на перспективу, учитывая сложную систему взаимосвязей с перспективными параметрами развития страны, выраженными в стратегии социально-экономической политики страны и регионов на долгосрочную перспективу, общей системе демографических прогнозов, перспектив развития этнополитической ситуации в отдельных регионах страны и места России в мировом сообществе.
5. Россия является страной, в которой миграция населения, переселенческое движение играли исключительно важную роль, в силу этого она обладает богатыми традициями государственного управления миграционными процессами. Анализ опыта изучения и регулирования миграционных процессов в России позволяет заключить, что в отечественной литературе, при всем полиморфизме понятий, отсутствии четких приоритетов тех или иных мер управления миграционными процессами в исторической ретроспективе, были развиты организованные формы и административные методы регулирования миграций. Особые меры управления миграцией существовали в критические периоды существования государства. В советский период господство административно-командной системы и директивных методов планирования в СССР в значительной мере упрощало задачи управления всеми социальными процессами.
На современном этапе, учитывая демократизацию общественно-политической жизни страны и реформирование экономики, развитие рыночных отношений, многие из них недейственны, следовательно, необходима разработка и внедрение в практику государственного управления новой системы мер регулирования миграционных процессов, в первоочередном плане - наиболее проблемной их части. При формировании государственной миграционной политики следует опираться на нормы международного права и постепенно создавать системы управления миграционными процессами, соответствующие стандартам развитых стран.
6. 90-е годы XX в. отмечены появлением нового (современного) этапа изучении миграции населения в нашей стране, принципиально отличного от предыдущих по проблематике исследования. Повышенный интерес к проблемам внешней (в т.ч. вынужденной, незаконной) миграции сопровождается научным поиском решений наиболее остро стоящих проблем миграции, оптимизации управления и выработки адекватных направлений миграционной политики, т. е. имеет по преимуществу практическую направленность.
7. Анализ миграционной ситуации в России в последние годы позволяет выявить наиболее проблемные ее аспекты:
Вынужденная миграция (как из-за пределов страны, так и из территорий России с нестабильной общественно-политической обстановкой);
Незаконная миграция из-за пределов страны;
Переселение с Севера;
Экологическая миграция;
Репатриация, этническая миграция;
Вне рамок государственного регулирования остается большая часть объективно существующих внутренних вынужденных мигрантов (северные и экологические мигранты, военнослужащие, уволенные в запас в результате сокращения Вооруженных Сил, репрессированные народы), а также отдельные категории мигрантов, прибывающие из-за пределов России: репатрианты, добровольные переселенцы.
До настоящего времени государственное управление миграционными процессами сосредотачивало свои усилия на решении первых двух проблем. В ситуации, когда без проведения единой государственной политики в области регулирования миграционных процессов, без реализации скоординированных на федеральном уровне мер и соответствующих механизмов могут обостриться политические, экономические и социальные проблемы, необходимо сосредоточить внимание государственной миграционной политики на комплексном решении этих проблем как на общефедеральном, так и на региональном уровне.
8. Проведенный в работе анализ сложившейся структуры территориальных предпочтений мигрантов при их расселении на территории России позволяет сделать вывод, что несмотря на снижение миграционного притока населения в Россию в последние годы, миграционные «предпочтения» переселенцев не претерпевают существенных изменений, т.е. выявленная картина миграционной привлекательности регионов страны характеризуется устойчивостью. При этом россияне и переселенцы из-за пределов страны имеют схожие миграционные ориентиры.
Региональное распределение вынужденных мигрантов на постоянное расселение характеризуется в целом схожими чертами. При этом имеются важные отличия, которые характеризуют особенности миграционных предпочтений вынужденных мигрантов в сравнении с другими категориями переселенцев. Они обусловлены:
Этнической избирательностью вынужденной миграции;
Большей ориентацией вынужденных мигрантов при расселении на наиболее близкие, приграничные территории;
Наличием конкуренции в наиболее привлекательных местах вселения с другими категориями мигрантов.
Необходимо учитывать эти особенности вынужденной миграции при определении механизмов государственного управления, развития системы регионально-дифференцированных мер содействия отдельным категориям мигрантов и комплекса экономических стимулов.
9. При регулировании вынужденной миграции государство сталкивается с решением, по меньшей мере, двух проблем:
Гуманитарных, заключающихся в максимальном облегчении судьбы пострадавших людей и скорейшем обеспечении им условий для полноценной жизни на новом месте;
Стратегических, предполагающих достижение наибольшего эффекта от их включение в экономические, социальные, этнокультурные и иные общественные структуры принимающей стороны.
Действия государственных органов, направленные на содействие в адаптации и интеграции вынужденных мигрантов, являются важнейшим элементом регулирования вынужденной миграции. Пути совершенствования системы управления вынужденной миграцией -развитие дифференцированных мер поддержки отдельных категорий вынужденных мигрантов, повышение их адресности, продуманная политика расселения вынужденных мигрантов, исходя из принципа учета интересов мигрантов и территорий.
10. Анализ практики реализации на протяжении ряда лет федеральных целевых программ показывает преимущества применения программно-целевого подхода к реализации миграционной политики. Главные из них - возможность развития одновременно нескольких направлений, реализация системного подхода, организация взаимодействия различных ведомств на федеральном и региональном уровне, возможность быстрого и эффективного перераспределения средств. Необходима поэтапная разработка комплексной программы регулирования миграционных процессов:
Первый этап - разработка научно и экономически обоснованной концепции миграционной политики. Основными сквозными ее направлениями будут являться:
Создание условий для свободного межтерриториального перераспределения населения и трудовых ресурсов (обеспечение территориальной мобильности населения);
Проведение продуманной селективной иммиграционной политики, основанной на необходимости привлечения в страну иммигрантов в установленных масштабах и определенного качества на легальной основе;
Содействие в адаптации переселенцев на новом месте жительства, включая социальную поддержку вынужденных мигрантов;
Осуществление иммиграционного контроля и противодействие незаконной миграции, носящей околокриминальный характер.
Второй этап - создание механизмов реализации единой государственной политики регулирования миграционных процессов на территории России. Основными механизмами реализации такой политики должны быть:
Комплексное и универсальное миграционное законодательство, ликвидация «пробелов» в таких сферах, как иммиграция и пребывание на территории России иностранцев, разработка единой классификации категорий мигрантов.
Система экономических и административно-правовых мер государственного регулирования миграционных потоков;
Система гарантированных форм государственной поддержки вынужденных категорий мигрантов. По отношению к каждой категории необходимо предусматривать региональную дифференциацию объема такой поддержки.
Концентрация федеральных и региональных бюджетных средств, выделяемых на решение проблем отдельных категорий мигрантов, с целью более эффективного их использования, применение рыночных механизмов привлечения внебюджетных источников финансирования.
Решение миграционных проблем в России должно осуществляться единым федеральным органом исполнительной власти, структура которого должна соответствовать сложности и комплексности управления миграционными процессами.
11. Наиболее сложно управление миграционными процессами происходит при решении проблем массового экстренного исхода пострадавшего населения. Практический опыт решения такого рода миграционных проблем (прежде всего, в Северокавказском регионе), позволяет заключить, что для наиболее успешного их решения необходимо:
На основе анализа комплекса социально-политических условий, этнических процессов, осуществлять прогнозирование миграционной ситуации в наиболее проблемных регионах;
На случай массового исхода мигрантов иметь соответствующие учреждения миграционной инфраструктуры;
Иметь возможность оперативно мобилизовать ресурсы и осуществлять взаимодействие с другими федеральными и местными органами исполнительной власти.
12. Новой для России проблемой является нелегальная иммиграция, значительные масштабы которой требуют включения ее в систему государственного регулирования. Необходимым условием для успешной работы в данном направлении является ревизия международных договоров и соглашений, заключенных Россией в начале 90-х годов, развитие национального законодательства, регламентирующего положение иностранных граждан на территории страны, развитие миграционной инфраструктуры (прежде всего, постов иммиграционного контроля) и системы превентивных мер, включая анализ и прогнозирование возможных масштабов и направлений нелегального въезда на территорию России иностранных граждан.
Одна из основных мер противодействия нелегальной миграции -создание условий ее легализации, если это не противоречит экономическим и социально-политическим интересам России. Опыт разрешительного порядка привлечения иностранной рабочей силы в Россию позволяет заключить, что это достижимо при условии государственного контроля за данным процессом.
1. Актуальные проблемы социологии управления //СОЦИС. -№2. 1998. -с. 98-107.
2. Алексеев А.И., Карачурина Л.Б. Вынужденные мигранты и территориальные общности в России //Народонаселение: современное состояние и перспективы развития научного знания. Сборник докладов. -М., 1997. -с. 50-56.
3. Архипов Ю.А. Беженцы из-за пределов бывшего СССР новая проблема для России. //Миграционная ситуация в России: социально-политические аспекты. Программа по исследованию миграции. Вып.4. 1994. -с. 77-80
4. Архипов Ю.А. В поисках убежища //Миграция -№2. 1997. -с.9-11;
5. Беженцы /Отв. ред. А.Г. Здравомыслов. -М., 1993. -183 с.
6. Беженцы и вынужденные переселенцы в государствах СНГ. Концепция и организационные меры по решению проблемы многосторонними усилиями в рамках Содружества /Под ред. В.И. Мукомеля, Э.А. Паина. -М., 1996. -160 с.
7. Белозеров B.C. География и динамика этнической структуры населения Северного Кавказа /Автореферат дисс. д.г.н. -М., 2000. -45 с.
8. Белозеров B.C., Рязанцев С.В. Есть ли предел гостеприимству? //Миграция-№2. 1998.-с.16-19.
9. Ю.Борзунова Т.И., Макарова Л.В., Морозова Г.Ф. Республики России: этническая миграция и ее последствия /ИСПИ РАН, -М., 1997. -28 с.11 .Бреев Б.Д. Подвижность населения и трудовых ресурсов //Экономические науки. -№5. 1982. -с.32-39;
10. Брук С.И., Кабузан В.М. Миграция населения России в XVIII начале XX века: численность, структура, география //История СССР. -М., -№ 4. 1984.
11. Бывший СССР: Внутренняя миграция и эмиграция Вып. 1 /Отв. ред. Д.Р. Азраэл, Ж.А. Зайончковская. -М., 1992. -217 с.
12. Варданян Р.А. Влияние реформирования экономики на процессы международной миграции //СОЦИС. -№12. 1995. -с. 58-68
13. Витковская Г.С. Вынужденная миграция: проблемы и перспективы -М., 1993.-174 с.
14. Витковская Г.С. Вынужденные мигранты в России: беда или благо //Человек и труд. -№ 11. 1995. -с. 9-12
15. Витковская Г.С. Экономический фон миграции из стран центральной Азии: фон или доминанта? //Современные этнополитические процессы и миграционная ситуация в Центральной Азии. /Под ред. Г. Витковской. -М., 1998.-С.20-45.
16. Витковская Г.С., Тренин Д.Ф., Призрак китайской угрозы //Миграция. -№2. 1998. -е. 37
17. Вишневский А.Г. Демографический потенциал России //Вопросы экономики. -№5. -1998. -с. 103-122
18. Вишневский А.Г. Миграционная ситуация в бывшем СССР в новом геополитическом контексте //Миграционная ситуация в России: социально-политические аспекты. Программа по исследованию миграции. -Вып. IV. -М., 1994.-е. 18-38.
19. Вишневский А.Г., Зайончковская Ж.А. Волны миграции. Новая ситуация //Свободная мысль. -№12. 1992. -с.4-16
20. Воробьева О.Д. Вынужденная миграция в России //Миграция. -№1. 1997. -с. 4-6.23 .Вынужденная миграция населения из Чечни //Информационно-аналитический бюллетень ФМС России. -№7. -М., 1995. -с. 41-47
21. Вынужденные мигранты в государствах СНГ: Поиск согласованных решений в рамках содружества /Под. ред. В.И. Мукомеля и Э.А. Паина. -М., 1997. -94 с.
22. Вынужденные мигранты: Интеграция и возвращение. /Отв. ред. В.А. Тишков. -М., 1997. -308 с.
23. Вынужденные мигранты на Северном Кавказе: Правовые основы и практика регулирования вынужденных миграций в субъектах Российской Федерации /Под. ред. В.И. Мукомеля и Э.А. Паина. -М., 1997. -237 с.
24. Вынужденные переселенцы в России /Статистический бюллетень ФМС России. -№1. -М., 1993. -68 с.
25. Гарсия-Исер М. Норильский промышленный район: трудовая и территориальная мобильность работников //Человек и труд. -№4. 1995.-c.6-10
26. Гельбрас В.Г. Самое слабое звено в экономической безопасности России //Миграционная ситуация на Дальнем Востоке и политика России, -М., 1996. -с. 87-115
27. Герасимова Т.А., Шилова Т.В. Потенциальная мобильность северных мигрантов. //СОЦИС. -№7, 1994. -с.29-33
28. Голодец О. Миграционная политика как фактор развития отрасли. //Человек и труд. -№10. 1994. -с. 14-17
29. Гражданство и свобода передвижения: нормативные акты и документы. /Под ред. Р.А. Кузнецова -М., 1994.-240 с.
30. Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве. -М., 1997. -647 с.
31. Денисенко М.Б., Ионцев В.А., Хорев Б.С. Миграциология. Учебное пособие. -М., 1989. -96 с.
32. Демографическое развитие и трудовые ресурсы БССР /под ред. Я.И. Рубина и А.А. Ракова, -Минск, 1988. -289 е.;
33. Демографическое развитие России и его социально-экономические последствия. //Материалы международной научной конференции /Под ред. А.Г. Гришановой, Л.Л. Рыбаковского, Н.В. Тарасовой, -М., 1994.-119 с.
34. Демографическая ситуация в России: грозящая катастрофа или поворотный пункт?// Доклад ИНХП РАН на международной научной конференции «Воспроизводство населения, миграция и занятость населения в России в период» -М., 1995. -33 с.
35. Дробижева Л.М. Русские в республиках Российской Федерации //Межнациональные отношения в России и СНГ. Семинар Моск. Центра Карнеги. -Вып.2: доклады 1994-1995 гг. /Под ред. Г. Бордюгова, П. Гобла. -М., 1995.-С.120-131.
36. Заславская Т.Н., Рыбаковский JI.JI. Процессы миграции и их регулирование в социалистическом обществе //СОЦИС. -№ 1. 1978.
37. Иванов В.Н. Российская Федерация: Национальные и региональные проблемы. -М., 1997. -54 с.
38. Иванова Т.Д. Иммиграция в Россию из-за пределов бывшего СССР. -М., 1997. -88 с.
39. Иванова Т.Д. Транзитная иммиграция в Россию через республики бывшего СССР (некоторые результаты социологического обследования)//Проблемы прогнозирования. -№1. 1997. -с. 96-108
40. Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения. -М., 1999. -370 с.5 6. Исторический опыт регулирования миграции населения в России /Под ред. Л.Л. Рыбаковского. -М., 1994. -59 с.
41. Кабузан В.М. Население Северного Кавказа в XIX-XX веках: Этностатистическое исследование. -СПб., 1996. -223 с.
42. Кабузан В.М. Эмиграция и реэмиграция в России в XVIII начале XX века. -М., 1998. -270 с.
43. Каменский А.Н. Иммиграция высококвалифицированных специалистов в индустриально развитые страны. /Человек и труд. - №4. 1995.-е. 37-39
44. Каменский А.Н. Нужны ли России китайские строители? //Человек и труд. -№6. 1994. -с. 39-41
45. Карачурина Л.Б., Мкртчян Н.В. Миграционная ситуация в регионах России: взгляд в будущее //Российские реформы: социальныеаспекты: Сборник статей. /Под ред. Э.Б. Гилинской, С.Н. Смирнова, -М., 1998. -с. 254-257
46. Касимовский Е.В. Миграционные процессы и проблемы переселения в малообжитые районы //Основные проблемы рационального использования трудовых ресурсов в СССР, М., 1971. гл. II, -с.314
47. Кашепов А.В. Трубин В.В. Утинова С.С. Рынок труда в России: проблемы формирования и регулирования. -М., 1995. -95 с.
48. Кауфман А.А. К вопросу о причинах и вероятной будущности русских переселений. -М., 1898. -49 с.
49. Кауфман А.А. Переселение и колонизация. -СПб., 1905. -493 с.
50. Кириллова Е.К. Временная трудовая миграция из Украины в Россию //Проблемы прогнозирования. -№6. 1996.-С.97-107.
51. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации (проект) //Миграция в России. -№1. 1999. -с. 10-20
52. Концепция национальной политики Российской Федерации //Диалог. -№5-6. 1995.-с.11-19
53. Концепция социальной программы действий в области миграции населения //Россия: социальная доктрина переходного периода и концепция программы действий. /Рук. Н.М. Римашевкая, И.Е. Дискин -М., 1996. -с. 98-119.
54. Корель Л. В, Тапилина B.C., Трофимов В.А. Миграция и жилище. -Новосибирск, 1988.-255 с.71 .Красинец Е.С. Международная миграция населения в России в условиях перехода к рынку. -М., 1997. -191 с.
55. Красинец Е.С., Тюркжанова Е.В. Нелегальная миграция в России //Народонаселение. -№1 1998. -с.38-50
56. Кулаков В.М. Пути регулирования миграционных процессов в Российской Федерации //Вопросы экономики. -№5. 1998. -с. 123-138
57. Курамин В.П. Российский Север: современная ситуация и приоритеты государственной политики. //СОЦИС. -№7, 1994. -с. 4-7
58. Ларин А. Ретроспектива: китайцы в России //Миграция. -№1. -1997. -с.21-24
59. Лебедева Л.Ф. Кого ждут в Америке? //Миграция. -№4. 1997. -с. 2124
60. Лебедева Н.М. Социальная психология этнических миграций -М., 1993.-195 с.
61. Лебедева Н.М. Новая русская диаспора: социально-психологический анализ. -М., 1997.-333 с.
62. Макарова JI.B. Россия и новое зарубежье: миграционный обмен. //СОЦИС. -№3, 1995. -с.95-100
63. Макарова JI.B., Морозова Г.Ф., Тарасова Н.В. Региональные особенности миграционных процессов в СССР. -М., 1986. -120 с.
64. Международная миграция населения в России /Под ред. В.А. Ионцева, -М., 1998. -83 с.
65. Миграционная подвижность населения в СССР. /Под ред. Б.С. Хорева, В.М. Моисеенко -М., 1974.-160 с.
66. Миграционная ситуация в России: Социально-политические аспекты. Сборник статей. /Под ред. Д.Р. Азраэла, Ж.А. Зайончковской. -М., 1994.-106 с.
67. Миграционная ситуация в странах СНГ /Под ред. Ж.А. Зайончковской. -М., 1999. -287 с.
68. Миграционная ситуация на Дальнем Востоке и политика России /Под ред. А.И. Иоффе, -М., 1996. -117 с.
69. Миграционные процессы после распада СССР /Под ред. Ж.А. Зайончковской. -М., 1994. -235 с.
70. Миграция и безопасность в России /Ред. Г. Витковской и С. Панарина; Московский Центр Карнеги. -М., 2000. -341 с.
71. Миграция и информация /Под ред. Ж.А. Зайончковской; Центр изучения проблем вынужденной миграции в СНГ. -М., 2000. -248 с.
72. Миграция и урбанизация в СНГ и Балтии в 90-е годы /Под. ред. Ж.А. Зайончковской, -М., 1999. -358 с.
73. Миграция населения и рынки труда в постсоветской России /Под ред. Г.С. Витковской, -М., 1998. -177 с.
74. Миграция населения //Россия-1993-1997: Социально-демографическая ситуация: Ежегодные аналитические доклады /Под ред. Н.М. Римашевской. -М., 1993-1997.
75. Миграция сельского населения /Под ред. Т.И. Заславской, -М., 1970. -348 с.
76. Моисеенко В.М. Миграция населения в СССР (характеристика и проблемы управления) /Автореф. д.э.н., -М., 1989. -46 с.
77. Моисеенко В.М. Первые исследования миграции населения в СССР //Прошлое и настоящее демографии. -М., 1980. -с. 69-97
78. Моисеенко В.М. Территориальное движение населения (характеристика и проблемы управления) -М., 1985.-120 с.
79. Моисеенко В.М. Экологические мигранты? О миграции населения в зоне аварии на Чернобыльской АЭС //Миграция. -№4. 1997. -с. 5-8
80. Москвин Д.Д. Население СССР: вопросы миграции -М., 1991. -160 с.
81. МукомельВ.И. Демографические последствия этнических и региональных конфликтов в СНГ/СОЦИС. -№6 -1999 -с. 66-71
82. Мукомель В.И. Правовые основы и практика регулирования миграции в субъектах Федерации //Миграция. -№ 3.-1997. -с. 15-25.
83. Мясников B.C. Дальний Восток России: миграционная политика //Миграция. -№1. 1996. -с. 18-20
84. Назаров А.Д. Вынужденная миграция или репатриация? /Федерация и народы России: Информационный Бюллетень Миннаца России. -№3. 1996. -с. 27-37
85. Назаров А.Д. Миграционная политика России //Обозреватель. -№4. 1996. -с. 20-22
86. Национальная практика некоторых развитых стран по приему беженцев и переселенцев Приложение. //Российская диаспора и проблемы недобровольной миграции на постсоветском пространстве: Вестник. -М., 1997. -с. 169-173
87. Некипелова Е. Эмиграция и «утечка умов» в зеркале статистики //Вопросы статистики. -№3. 1995. -с. 90-94
88. Новейшие изменения во внутренней и внешней миграции населения в России и их экономическое значение. -М.-СПб., 1994. -90 с.
89. Ноздрина Н.Н. Применение методов системного анализа при изучении миграции населения. Препринт. -М., 1978. -73 с.
90. Оникиенко В.В., ПоповкинВ.А. Комплексное исследование миграционных процессов -М., 1973. -159 с.
91. Паин Э.А. Межнациональные отношения и миграция //Миграция. -№1.-1997. -с.11-13
92. Паин Э., Сусаров А. Политический контекст миграций в постСССР //Миграции в постсоветском пространстве: политическая стабильность и международное сотрудничество. /Под ред. Дж. Азраэла, В. Мукомеля, Э. Паина. -М., 1997.-е. 49-65.
93. Переведенцев В.И. Методы изучения миграции населения. -М., 1975.-232 с.
94. ИЗ. Переведенцев В.И. Об управлении миграцией ш
95. Миграция населения РСФСР. /Отв. Ред. А.З. Майков. М., .153.166.
96. Переведенцев В.И. Современная миграция населения в СССР. //Народонаселение и экономика. -М., 1967. -с. 99-118
97. Переселенцы. Федеральная миграционная программа. -М., 1994. -224 с.
98. Полян П.М. Спецконтингент //Миграция населения. Отв. ред. Ж.А. Зайончковская.-М., 1992.-С.48-60.
99. Полян П.М. География принудительных миграций в СССР /Автореферат дисс. д.г.н. -М., 1998. -40 с.
100. Предположительная численность населения Российской Федерации до 2015 года (статистический бюллетень) М., Госкомстат России, 1999.-106 с.
101. Проблемы населения и рынков труда России и Кавказского ^ региона //Материалы Международной научной конференции 14-^ 17 сентября 1998 г. -Москва-Ставрополь, 1998. -176 с.
102. Проблемы становления институтов гражданства в постсоветских государствах. /Под ред. Г. Витковской -М., 1998.-245 с.
103. Прокофьев Ю.А. Внешняя трудовая миграция в России //Миграция. -№2. 1997. -с. 12-14;
104. Региональные особенности миграции населения СССР /ред. Ж.А. Зайончковской -М., 1980. -172 с.
105. Рыбаковский Л.Л. Миграционный обмен населением между Центральной Азией и Россией //СОЦИС, -№ 9. 1995. -с.89-96
106. Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: Прогнозы, факторы, политика. -М., 1987. -199 с.
107. Рыбаковский Л.Л. Население Дальнего Востока за 150 лет. -М., % 1990.-167 с.
108. Рыбаковский JI.JI. Региональный анализ миграций. -М., 1973. -159 с.
109. Рыбаковский JI.JL, Гришанова А.Г., Кожевникова Н.И. Проблемы новой миграционной политики в России. -М., 1995. 29 с.
110. Рыбаковский JI.JL, Захарова О.Д., Миндогулов В.В. Нелегальная миграция в приграничных районах Дальнего Востока: История, современность и последствия. -М., 1994. -40 с.
111. Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев (согласно Конвенции 1951 г. и Протоколу 1967 г., касающихся статуса беженца). -Женева, 1992. -98 с.
112. Рязанцев С.В. Миграционная ситуация в ставропольском крае в новых геополитических условиях. -Ставрополь, 1999. -107 с.
113. Скоробогатько О.Р., Мкртчян Н.В., Мишина Е.В. О социальном самочувствии вынужденных мигрантов //Человек и труд. -№4. 1996. -с. 24-25
114. Современная миграция населения России /Под. ред. JLJI. Рыбаковского. М., 1993. -68 с.
115. Сонин М.Я. Вопроизводство рабочей силы в СССР и баланс труда.-М., 1959. -182 с.
116. Состояние и перспективы демографического развития России //Материалы международной научно-практической конференции, Москва, 29 сентября 1998 г. -М, 1998. -99 с.
117. Социально-экономические аспекты миграции в современной России //Материалы международной научно-практической конференции, Москва, 17-18 декабря 1996 г. -М., 1997. -99 с.
118. Социальные факторы и особенности миграции населения СССР /Под ред. JI.JI. Рыбаковского, -М., 1978. -191 с.
119. Статистика миграции населения /Под ред. А.Г. Волкова. -М., 1975. -365 с.
120. Стокер П. Работа иностранцев: обзор международной миграции рабочей силы. -М., 1996. -331 с.
121. Сусоколов А.А. Переселенцы //СОЦИС. -№ 10, 1991. -с. 110-115
122. Тарасова Н.В. Сельско-городские миграции в России: современные тенденции и социально-демографические последствия //СОЦИС. -№12. 1995. -с.48-58
123. Тарасова Н.В., Гришанова А.Г. Изменения во внутренней миграции населения в период реформирования России (19851995 гг.) -М., 1996. -31 с.
124. Тен В.А. Иммиграционная политика США в XVII-XX вв. Краткий исторический очерк. -М., 1998. -137 с.
125. Территориальные проблемы социальной политики //Материалы третьих Мильнеровских чтений (Москва, декабрь 1999 г.) /Ред. Э.Б. Гилинской, С.Н. Смирнова, -М., ГУ ВШЭ, 2000. -280 с.
126. ТишковВ.А., Беляева E.J1., Марченко Г.В. Чеченский кризис. -М., 1995.-73 с.
127. Тихонов В. и др. «Утечка умов»: Потенциал, проблемы, перспективы. -М., 1993. -207 с.
128. Топилин А.В. Взаимодействие этномиграционных процессов и их последствия /Автореф. д.э.н., -М., 1993. -47 с.
129. Топилин А.В. Влияние миграции на этносоциальную структуру //СОЦИС. 7. 1992. -с.31-43
130. Топилин А.В. Миграционные процессы и их влияние на этнонациональный состав населения союзных республик //Миграция населения. -М.,1992. -с.32-47.
131. Топилин А.В., Программно-целевой подход к регулированию миграции /Куда и зачем едут люди. -М., 1979. -с. 3-16
132. Топилин А.В. Территориальное перераспределение трудовых ресурсов в СССР. -М., 1975. -159 с.
133. Транзитная миграция в Российской Федерации /Рук. Ж.А. Зайончковская, -Будапешт, 1995. -64 с.
134. Тренин Д.Т., Китайская проблема России -М., 1998. -57 с.
135. Трофимов Е.А. Закономерности территориальной динамики рабочей силы рыночной экономики. -СПб., 1996. -197 с.
136. Трубин В.В. Миграция и рынок труда в России //Общество и экономика. -№2, 1995. -с. 32-49
137. Трубин В.В. Исторический опыт миграционной политики России в Дальневосточном регионе //Миграционная ситуация на Дальнем Востоке и политика России -М., 1996. -с. 59-85
138. Труды Государственного колонизационного научно-исследовательского Института, -т.1. -М., 1924. -410 с.
139. Ушкалов И.Г. Территориальные общности, региональные кризисы и миграция населения в современной России //Народонаселение: современное состояние и перспективы развития научного знания. Сборник докладов. -М., 1997. -с. 186-194.
140. Ушкалов И.Г. Интеллектуальная эмиграция из России: факторы, масштабы, последствия, возможности регулирования // Международная миграция населения в России, -М., 1998. -с. 31-42;m
141. УшкаловИ.Г., Малаха И. Надо ли бояться утечки умов? //Миграция. -№1. 1996. -с. 12-14
142. Федотов И.В., Селиванов J1.A. Призрак «демографического империализма» //Миграция -№3. 1997. -с.4-7
143. Филиппова Е.И., Миграция русского населения из государств нового зарубежья в Псковскую область и особенности адаптации переселенцев. /Автореф. дисс. к.и.н., -М., 1995. -24 с.
144. Хомра А.У. Миграция населения: вопросы теории, методики исследования. -Киев, 1979. -145 с.
145. Хорев Б.С., Смидович С.Г. Расселение населения: основные понятия и методология. -М., 1981. -192 с. 167. Хорев Б.С., Чапек В.Н. Проблемы изучения миграции населения (статистико-географические очерки) -М., 1978. -253 с.
146. Цапенко И.П. Что делать с беженцами? //Мировая экономика и международные отношения -М., 1997. -№12. -с. 37-52
147. Численность и миграция населения Северного Кавказа (статистический бюллетень)- М., Госкомстат России, 1999. -136 с.
148. Шаронов А. Социальная политика: умеренная либерализация //Человек и труд. -№4. 1998. -с.63-64
149. Шлычкова Т.В. Особенности разработки миграционных программ //Миграция. -№1. 1997. -с. 14-16
150. Ягодин С.Б. Стратегии переселения альтернативы нет? //Миграция. -№4. 1997. -с. 17-20
151. Ямзин И.Л., Вощинин В.П. Учение о колонизации и переселениях. -М.-Л., 1926. -328 с.
